רפורמות גלובליות בהשכלה הגבוהה: לקחים ומשמעויות למדיניות ומנהל אקדמיים בישראל

אופלטקה, י' (2016). רפורמות גלובליות בהשכלה הגבוהה: לקחים ומשמעויות למדיניות ומנהל אקדמיים בישראל. בתוך א' אדי-רקח וא' כהן (עורכים), דינמיות בהשכלה הגבוהה: אסופת מאמרים לכבודו של פרופסור אברהם יוגב (עמ' 86-63). תל אביב: אוניברסיטת תל אביב.

יזהר אופלטקה הוא פרופ' מן המניין וראש החוג למדיניות ומנהל החינוך בבית הספר לחינוך של אוניברסיטת תל אביב המתמחה בסוגיות של ניהול ומנהיגות בית ספרית. בין תחומי מחקריו חייהם המקצועיים של מנהלים ומורים, שיווק בתי ספר, מגדר וניהול חינוכי, וההיבטים ההיסטוריים והאפיסטמולוגיים של מנהל החינוך כשדה מחקר אקדמי

הסיכום נכתב בידי ד"ר דניאל שפרלינג ממכון מופ"ת

פרק זה מתאר את תכניות המדיניות העיקריות ביחס להשכלה הגבוהה במדינות מערביות בשני העשורים האחרונים ומבקש לגזור מהן את הלקחים העיקריים למדיניות חינוכית ולרפורמה בהשכלה הגבוהה בישראל.

מערכת ההשכלה הגבוהה כוללת מוסדות שונים בעלי צביון ייחודי. ההבדלים שבין המוסדות השונים נוגעים להבחנות שבין מחקר להוראה, במידת ריכוזיות הממשלה בניהול המערכת, בפרופיל הסטודנטים, בתכניות הלימודים ועוד. בחלק מהמדינות, האוניברסיטאות משמשות להכשרה ולהוראה והן פועלות לצד מכוני מחקר. במדינות אחרות, לעומת זאת, האוניברסיטאות מוכוונות מחקר, ממיינות סטודנטים שמבקשים להתקבל ללימודים ומונות סטודנטים רבים לתארים מתקדמים בעוד שאוניברסיטאות המתמקדות בהוראה מונות אחוז גבוה של סטודנטים לתואר ראשון ומעודדות סטודנטים מקבוצות חברתיות חלשות יותר בחברה.

החל משנות ה-60 מדינות רבות החלו להרחיב את הנגישות להשכלה הגבוהה והקימו מוסדות חדשים כמו מכללות טכנולוגיות, מכללות לחינוך מבוגרים או קולג'ים אזוריים. מוסדות אלה נועדו לעצב מטרות אחרות מאלה של האוניברסיטאות, הקשורות להוראה מקצועית ופרופסיונאלית.

שאלת הגיוון במערכת ההשכלה הגבוהה עמדה במוקד ויכוח בין חוקרים. מחד, נטען, כי גיוון זה נמצא ביסוד איתנות ויציבות המערכת במיוחד בשל יכולתה להגיב לצרכים משתנים ומגוונים מבחינה קהילתית וכלכלית. לפי תפיסה זו, מגוון צרכים וסיפוקם במערכת אחידה של השכלה גבוהה אינו אפשרי. זאת ועוד לגיוון האקדמי שש תועלות: הוא מעלה את טווח האפשרויות העומד בפני הסטודנטים; מנגיש מאוד את ההשכלה הגבוהה; מתאים את החינוך לצרכים וליכולות של הסטודנטים; מאפשר למוסדות לבחון את החזון שלהם ולמקד את פעולותיהם; מגיב ללחצים של החברה; ומהווה תנאי מוקדם לחופש ואוטונומיה של מוסד ההשכלה הגבוהה (Stadtamn, 1980). מאידך, למוסדות גישות שונות ביחס לגיוס משאבים, הנוגעות יותר לגיוס משאבים להישרדות ולאופורטוניזם מאשר לפילוסופיה חינוכית קוהרנטית (Taylor, 2003).

מעבר לכך, בחלק מהמקומות ובהם ישראל ואוסטרליה מערכות להשכלה גבוהה נשלטות בצורה מרכזית ע"י הממשלה באמצעות, למשל, תקנות וחוקים, שמעצבים אותה בעוד שבחלק אחר, כמו למשל ארה"ב, המערכת פועלת בתנאי שוק לכאורה, עם תחרות גלויה בין המוסדות השונים ורמת אוטונומיה גבוהה למוסדות.

במערכת ריכוזית של השכלה גבוהה נמצאת רמה גבוהה של תחיקה ממשלתית נוקשה וברורה. המדינה, למשל, קובעת את אופן הקצאת התלמידים באמצעות קריטריונים למיון והאוניברסיטאות מחויבות לקבל כל מועמד בהתאם לתעודה, המוענקת ע"י משרד החינוך המקומי, לדוגמה בחינת בגרות. מצב זה כמעט ואינו מאפשר למוסדות להתמחות ולפתח מוניטין ייחודי, המבוסס על איכות השירות שמוצע על-ידם. הממשלה היא זו שקובעת ומשפיעה על המוכוונות המדעית, המוניטין, אופן התקצוב וההבדלים המוסדיים במידת האיכות. תחת מודל ריכוזי זה, מבנה המוסדות הוא אחיד וזהה אלא אם הממשלה יוצרת מראש הבדלים מבניים בין המוסדות, כפי שנראה למשל בהחלטת ממשלת רבין משנת 1992, הנוגעת להקמתן של מכללות אקדמיות אזוריות.

תחת המודל הביזורי, לעומת זאת, שוק ההשכלה הגבוהה בנוי על הנחות השוק. הממשלה כמעט ואינה מתערבת בנעשה בהשכלה הגבוהה באמצעות חקיקה והקצאת משאבים ומתקיימת תחרות בין המוסדות השונים (Brown, 2011). המוסדות הם אוטונומיים לחלוטין ובסמכותם להחליט על שינוי בתכנית הלימודים, על גיוס סגל ועל קבלת סטודנטים. המוסדות נקראים להשיג משאבים באמצעות שכר לימוד או התקשרויות עם מוסדות ואישים שונים, למשל באמצעות תרומות או קורסים מוזמנים. שכר המרצים מבוסס על חוזים אישיים ונתון למו"מ. אף גובה שכר הלימוד מוגבל מעט, אם בכלל, באמצעות התערבות ממשלתית. מודל כזה מקיים קשר בין ביצוע ותגמול.

החל משנות ה-90 של המאה הקודמת רווחת תחושה של משבר בהשכלה הגבוהה במדינות רבות (Theline, 2011). מספר טעמים הביאו לתחושה זו: קפאון במערכת ההשכלה הגבוהה במשך שנים, שבא לידי ביטוי למשל בשימוש בהוראה פרונטלית בגיר ובספוג בלבד; פער הולך וגדל בין הכנסות המוסדות להוצאותיהם כתוצאה מצמצום ניכר בהקצאות הממשלתיות לחינוך הגבוה והצורך להתחרות במוסדות אחרים.

תחושת משבר זו הביאה לעניין ציבורי הולך וגדל בחינוך הגבוה – מה שהעלה את הנושא הזה לסדר היום של ממשלות רבות ולשינוי בתפיסת מקומן של האוניברסיטאות בחברה. כתוצאה מכך התפתחה מדיניות ציבורית, שעסקה בקשר שבין הממשלה והמוסדות להשכלה גבוהה, בתקציב ה"ראוי" להשכלה הגבוהה, במידת גיוון המוסדות, בדרכי ניהולם, בכושר תחרותם הבין-לאומית והארצית.

אחד הסממנים הבולטים של מדיניות חדשה זו הוא הגברת מעורבות הממשלות בפעילות האוניברסיטאות, שלה היו השלכות לעניין החופש האקדמי והאוטונומיה של המוסדות. הדבר בא לידי ביטוי, למשל, בגיבוש תפיסת אחריותיות כלפי הלקוח והחברה וחדירתה למוסדות באמצעות מדדי ביצוע ותפוקה (סטנדרטים). עמידה במדדים אלה שימשה תנאי לתקצוב המוסדות. אחריותיות זו לבשה מספר פנים: היררכית, לגאלית, מקצועית ופוליטית. שני הסוגים האחרונים הם המצויים בעולם האקדמי, אך בכמה מדינות נעשה ניסיון לעבור מאחריותיות מקצועית לפוליטית, רוצה לומר: חופש פעולה רב יותר למוסדות עם דרישה גוברת לעמידה במדדי ביצוע ותפוקות. באחריותיות מקצועית ופוליטית לאיש הסגל חופש פעולה ושיקול דעת להחליט על משימותיו בתפקיד. הוא מבסס את עבודתו על נורמות פנימיות. אחריותיות פוליטית מעניקה למנהל שיקול הדעת באשר לרצונות של קבוצות אינטרס שונות. מַעבר לאחריותיות פוליטית אנו מוצאים במיוחד במדינות שראו בהשכלה הגבוהה אמצעי להתחרות בשוק העולמי, כלומר כמערכת האמורה לתמוך בכלכלה הלאומית. אחריותיות כזו הובילה את הממשלות לבחון בשבע עיניים את היעילות של המוסדות ולדרוש מהם לחשוף את תהליכי הביצוע והתפוקות שלהם.

דוגמה למדיניות כזו נראית בגרמניה, שבה מערכת ההשכלה הגבוהה שימשה מודל להקמת המערכת המקבילה בארץ. שם, עד לשנת 2002 המרצים תוגמלו בהתאם לקריטריונים ברורים ואחידים (בעיקר, ותק ודרגה) ובהתאם להסכם קיבוצי אחיד. בשנת 2002, הממשלה מציגה תכנית תמריצים למרצים בהתאם ליעילות עבודתם ולאיכותה. הרפורמה קובעת בסיס שכר יסוד אחיד למרצים, שאליו מתווספים בונוסים הקשורים לביצוע בשלושה תחומים: בונוס קבוע כדי להקל גיוס חבר סגל אקדמי ממוסד אחר, בונוס זמני הקשור לתפקוד ספציפי במנהל האוניברסיטאי (נשיא, דיקן, חבר ועדה) ובונוס חד-פעמי, שניתן בתמורה להישגים יוצאי דופן במחקר ובהוראה (Franck & Opitz, 2005).

באופן פרדוקסלי הגברת השליטה של הממשלה בהשכלה הגבוהה נעשתה לצד צמצום ניכר בהקצאות הציבוריות למוסדות בעקבות משברים פיננסיים של מדינות, תפיסה בצורך בצמצום הממשלה בכלכלה ובמעבר לכלכלת שוק ותהליכי גלובליזציה שאתגרו את הרעיון של המדינה הלאומית. כך, פחתה השפעתה הישירה של המדינה על פיתוח הידע בחברה.

גם בשאלת גיוון מערכת ההשכלה הגבוהה חל שינוי במדינות שונות. בהקשר הזה, אירעו ניסיונות לגוון את מקורות המימון של המערכת בהעלאת שכר הלימוד, בפעילות מחקרית המכוונת לצרכי השוק ובקבלת תרומות שונות. דוגמה לכך נראית באנגליה, שם חוקקה בשנת 2000 תקנה בנושא גיוון בהשכלה הגבוהה. הנחת היסוד מאחורי תקנה זו היא התפיסה, שהמערכת זקוקה לגיוון כדי להיענות לצרכים משתנים ומגוונים של האוכלוסייה. הדרך לעשות זאת כוללת גמישות מוסדית, מתן חופש למוסדות בכל הקשור להקצאת משאבים, יצירת שותפויות עם עולם העסקים, מתן מענקים למוסדות קטנים, מימון לבני מיעוטים, פיתוח תמריצים ועוד. כן נקבע, שיש לעודד גיוון בתפקיד של האוניברסיטאות באנגליה והודגש הצורך במעבר למשטר מימון שמאפשר לכל מוסד לבחור את השליחות והמימון שלו (Taylor, 2003).

שינויי המדיניות בהשכלה הגבוהה יצרו מספר השפעות על המערכת. השפעה אחת, נוגעת לשינוי במונופול הידע. עם הנסיגה בתפקידה של המדינה כמממן ומספק ידע, אנו עדים לספקי ידע חדשים בחברה למשל מעבדות תעשייתיות, מרכזי מחקר וחברות טכנולוגיה עילית (היי-טק) וביוטכנולוגיה. בנוסף, יצירת הידע נעשתה יותר בהקשר היישומי ופחות נשלטה על-ידי קהילות אקדמיות ספציפיות; הידע שנוצר הוא יותר בין-תחומי, הטרוגני ומשתנה. שינוי זה הביא גם להפעלת לחץ על אוניברסיטאות להפיכת תכניות הלימוד שלהן לרלבנטיות יותר לצרכים הכלכליים של המדינה. אלה עומדות בפני אתגר חדש הקשור בהתהוותם של סוכני ידע חדשים ובהפרדת המחקר מההוראה.

השפעה שנייה קשורה במטרות ההשכלה הגבוהה. ההנחה השלטת במרבית המדינות המערביות במשך שנים רבות הייתה כי חיפוש הידע למען הידע עצמו הוא המטרה המרכזית של האוניברסיטה. הרעיון השולט היה כי האוניברסיטה אמורה להיות ביתה של האליטה האינטלקטואלית שתכליתה ביצוע מחקר טהור, שאינו קשור בהכרח לצורכי התעשייה. מחויבות מוסרית לתרום לגילוי ידע חדש נתפסה כמטרה המרכזית של המוסד להשכלה גבוהה מפני שכך מוסד זה תורם להתפתחותה האינטלקטואלית והכלכלית של החברה, מעודד השכלה ואזרחים משכילים, מאמן את הדור הבא של מנהיגים באמנות, במדע ופרופסיות, ועוסק בהעברת ידע לאזרחים ולתעשייה (Oplatka, 2010). עיקר עיסוקה של האוניברסיטה הצטייר כנוגע בהוראה ובמחקר תוך אימוץ הסטנדרטים הגבוהים ביותר שאפשר (שכטר, 2006).

עם הגברת המאמצים של ממשלות להרחיב את הנגישות להשכלה הגבוהה ולהפוך את האוניברסיטאות לרלבנטיות יותר לחברה ובעקבות האתגרים שנקראו על-ידי תהליכי גלובליזציה ששאלו שאלות בנוגע למקומה של ההשכלה הגבוהה בחברה, האוניברסיטאות נדרשו להתאים את עצמן לצרכים הכלכליים-תעסוקתיים של החברה המודרנית. בעידן השוק, הגלובליזציה ושליטת הממשלה הגוברת מטרות ההשכלה הגבוהה הן פיתוח היכולת והפוטנציאל של צרכני ההשכלה ברמה הגבוהה ביותר לאורך חייהם, קידום ידע והבנה בחברה, סיוע ביישום הידע וההבנה לתועלת החברה והכלכלה, מתן אפשרות לפרטים להסתגל וללמוד בהתאם לצרכי הכלכלה המקומית והגלובלית ומתן אפשרות לפרטים לתרום לחברה האזרחית-דמוקרטית ולקדם סובלנות בין הקבוצות השונות (Karmel, 2001). ככל שממשלות מדגישות מחקר, הקשרו הוא יישומי. בכך נעשית נטישה של מודל ליניארי שרואה בהתקדמות ממחקר בסיסי למחקר יישומי (Oplatka, 2010).

השפעה שלישית קשורה בהגדלת הנגישות להשכלה הגבוהה, במיוחד לשכבות אוכלוסיה נמוכות או קבוצות מהגרים. כך, סוגיות של איכות, עלות ונגישות להשכלה הגבוהה ניצבות במרכז תכניות ורפורמות חינוכיות רבות. במקביל, מתקיים דיון בנוגע לצורך להבטיח ייצוג הולם לקבוצות אלה ביחס לקבוצות הרוב, במיוחד לנוכח העלייה הגבוהה בשכר הלימוד ביחס להכנסה הממוצעת לנפש במדינות רבות והקושי להנגיש השכלה גבוהה מבלי להגמיש את הקריטריונים לכניסה לאקדמיה, כפי שנעשה במקומות רבים ואף בישראל (וולנסקי, 2005).

למרות הגדלת הנגישות להשכלה גבוהה, עדיין שיעורים רבים של בני מיעוטים ומהגרים מיוצגים בחסר במערכת זו בהשוואה למספרם בחברה. כך, למשל, אף שמחצית הסטודנטים הן נשים, הכניסה לחוג לימודי היא מוכוונת-מגדר. בעוד שנשים מתרכזות במדעי הרוח, החברה והסיעוד, גברים מתמקדים בלימודי הנדסה, טכנולוגיה, מידע ומחשבים (אדי-רקח ומקדוסי, 2009). כך, גם מרבית הסטודנטים הם לבנים, נראה היעדר צוות-אקדמי מבני המיעוטים ומתקיים יחס מפלה כלפי סטודנטים מקבוצות אלה.

אף שממשלות רבות הרחיבו את הנגישות להשכלה הגבוהה הן נטו פחות להגדיל את השקעותיהן הכספיות בכך - מה שהביא, למשל לעלייה בשכר הלימוד כמקור מימון חלופי להשקעה הציבורית בהשכלה הגבוהה, לצד תכניות סיוע כלכלי לסטודנטים ממעמד נמוך.

מעמדו של שכר הלימוד ותפקידו במימון ההשכלה הגבוהה מהווים השפעה נוספת. בהקשר זה, עלו שאלות לא רק בנוגע לגובה שכר הלימוד, אלא גם באשר למידת הדיפרנציאליות שלו. לדוגמה, האם על סטודנטים ובני משפחותיהם לשלם עבור ההשכלה הגבוהה לפי עלות לימודיהם? האם יש לגבות שכר לימוד רק ממי שלומד מקצועות מבוקשים ושכר השתכרותם העתידית צפוי להיות גבוה? האם יש לתמוך באוכלוסיות חלשות באמצעות שכר לימוד מופחת? ועוד.

עד לא מכבר, מוסדות רבים להשכלה גבוהה באירופה ובארה"ב לא גבו שכר לימוד או שגבו שכר לימוד נמוך בתכניות לתואר ראשון, לתואר שני או לתכניות מקצועיות (למשל, הכשרת מורים) למעט כשהיה מדובר בסטודנטים זרים. התפיסה הרווחת הייתה, שהשכלה גבוהה הינה שירות שכל אזרח במדינה זכאי לו ושהשלטון אינו רשאי להגבילו בשל שיקולים כלכליים. ככל שחלו שינויים בתפקידה של הממשלה במערכת ההשכלה הגבוהה לצד תהליכי הפרטה שונים וקיצוצים עמוקים שאירעו בתקציבי ממשלות, החלו מדיניות מערביות רבות לקבוע שכר לימוד או להעלותו בצורה משמעותית כך שיכסה לפחות חלק מעלויות ההשכלה הגבוהה. בארה"ב, נראה השינוי הראשון במדיניות שכר הלימוד בפתיחתן של תכניות מקצועיות - שם הונהג שכר לימוד גבוה יותר מתוך הנחה שהבוגרים ירוויחו שכר גבוה יותר בעתיד. כך, אוניברסיטאות ציבוריות יצרו שכר לימוד דיפרנציאלי, למשל לתואר ראשון ולתואר שני ואף דירגו את התכניות לפי מידת התועלת האישית שצפויה לבוגריהן. ככל שההסתמכות על שכר הלימוד כגורם מימון למערכת ההשכלה הגבוהה הלכה וגברה כך עלו שאלות נוספות: על מי מוטלת האחריות לקבוע את גובה שכר הלימוד? מי אחראי לקבוע כיצד יחולקו הכספים המגיעים משכר הלימוד? וכיו"ב.

במענה לשינויים אלה, נצפו מספר תגובות אופייניות של המוסדות להשכלה גבוהה: צמצום בהוצאות השונות, פיתוח תכניות לימוד חדשות, אימוץ גישה עסקית לניהול הקשר עם הסביבה ופתיחת שוקי לקוחות חדשים (Brown, 2011) ואף אימוץ מבנים ניהוליים חדשים (Trowler, 2010). מהלך הקיצוצים בהשכלה הגבוהה הביא לפיטוריהם של מרצים ועובדים רבים וגרם לאי-ודאות רבה - מצב שקידם יזמות וסיכון. כך, עלה מקומה של הוראה מרחוק ושימוש בטכנולוגיות מתקדמות איפשר ייצוא של קורסים במחירים זולים יחסית למספר רב של סטודנטים.

כך, ההשכלה הגבוהה החלה להיתפס כשירות שמוצע בתוך שווקים תחרותיים, המחייב אסטרטגיות שיווקיות מתאימות (Brown, 2011). הדבר הביא לניסיונות של האוניברסיטאות להגדיל את נתח השוק שלהן וליזום פעולות שיווקיות תוך יצירת תכניות מגוונות שמביאות לדיפרנציאציה של ההשכלה הגבוהה. מהלכים אלה הביאו להצעה של שירותי השכלה גבוהה לאנשים ולחברות עסקיות במטרה להרוויח סכומים רבים ולהשלים את הירידה בהכנסות המוסדות עד כדי "קפיטליזם אקדמי" (Delanty, 2001) ויצירת קשרים עם התעשייה והשוק הפרטי. לצד פעולות אלה עולות יוזמות לגייס תלמידי חוץ וליצור תכניות אטרקטיביות לסטודנטים זרים בעלי ממון. שוק ההשכלה הגבוהה המופנית אל סטודנטים זרים חייבה ניהול שיווקי חדש של האוניברסיטאות והיענות לצרכים המיוחדים של אוכלוסיה זו.

עם זאת, הספרות מצביעה על יכולת התמודדות חלשה של המוסדות לשינויים הסביבתיים, שנובעת מקיפאון מנהלי ואפשרויות מוגבלות לניהול משאבים העומדים לרשות המוסדות. כך, למשל המבנה הנוכחי של האוניברסיטאות, שמורכב מסנאט וממועצות פקולטטיות נבחרות וההרגל לבחור אדם אחד למשרה ניהולית (כמו דיקן או ראש מחלקה) מקשים על תגובת המוסדות לתנאים המשתנים. הטעם לכך הוא, שגוף נבחר אינו נוטה לקבל החלטות הנוגדות לגוף שבחר אותו וממילא לא קיימת ערובה לכך שאלה שנבחרו מתוך הסגל לתפקידי הניהול השונים אכן מוכשרים לבצע תפקידים אלה. כך קורה שאוניברסיטאות רבות אינן יעילות בהתמודדות עם שוק ההשכלה הגבוהה ועם הצורך לתת מענה לצרכי השכלה חדשים, למשל חינוך משלים, הוראה מרחוק, חינוך מבוגרים ועוד. זאת ועוד, האוניברסיטאות ואנשי הסגל אף מטילים ספק ביעילותם של מדדי האיכות שמציעות ממשלות ומייחלים לפרוצדורות לא פורמאליות ולמדדים "רכים" הקשורים לתגמולים ולסנקציות.

תגובה אחרת, שנראית באוניברסיטאות, כוללת ניסיון לאמץ אסטרטגיית ניהול אחרת, שמבוססת על תפיסה לפיה הפתרון לבעיות החינוך טמון בניהול יעיל והדוק יותר. תפיסה זו מכונה ניהוליזם או "ניהול אחר" (Trowler, 2010). כך, למשל, אוניברסיטאות באנגליה החלו לפעול, החל משנות ה-80, כעסקים לכל דבר, שפועלים בהתאם לאסטרטגיה, להגברת תפוקות ולמדדי ביצוע. באופן רחב יותר, הספרות מלמדת על כך, שמחלקות ופקולטות הופכות ליחידות מנהליות המקיימות דרישות להאחדה ולמדידה (Henkel, 2005) ובחינה של עלות-תועלת ביחס לכל מהלך שנעשה במסגרתן. הצורך בהישרדות כלכלית ובעמידה בתחרות דורשים יכולת קבלת החלטות מידית וגמישות וזו אינה מאפיינת החלטות דמוקרטיות שמתקבלות על-ידי גופים אקדמיים כסנאט ומועצת הפקולטה. כך, החל משנות ה-90 תפקידם של ועדות אקדמיות, הסנאט ומועצות ניהוליות הוגדרו מחדש כשלצדם קם "מנהל חדש", שאמון על ההתמודדות עם הדרישות לחיזוק הקשר עם הסביבה ולמתן דין וחשבון ובעלי תפקידים חדשים כמו איש קשר לתעשייה, פיתוח מחקר עתידי, מחלקת שיווק ומשרד לתלמידי חוץ.

בעוד שבעבר התפיסה הרווחת הייתה שמטרת האוניברסיטה היא ליצור ידע ושמטרה זו ניתנת למימוש במגדלי שן אקדמיים במנותק מהנעשה בסביבתם, כיום אוניברסיטאות מתחרות אלה באלה כדי למשוך סטודנטים ומרצים טובים וכדי להשיג תקציבים ציבוריים (Brown, 2011). למוסד עצמו ניתנה שליטה רבה יותר על העבודה האקדמית. שליטה זו נעשית, בין היתר באמצעות הידוק הקשר שבין המחקר להכנסת החוקר ולמשאביו (Henkel, 2005).

עם זאת, סמכותם של המנהלים ה"חדשים" באוניברסיטאות בכל הנוגע לקבלת החלטות אסטרטגיות נותרה חלשה במיוחד, ואלה מתקבלות ע"י מספר גדול של אנשי מנהלה וחברי סגל אקדמי בדרך של פשרה. בנוסף, ההשכלה הגבוהה מתאפיינת בקושי מבני של תיאום, שליטה וניהול בשל הערכים, המטרות ותחומי העניין השונים של מחלקות ופרופסיות שונות.

הסקירה ההשוואתית של מערכות השכלה גבוהה בעולם מעלה מספר לקחים למערכת בישראל. ראשית, העובדה שלא קיים מבנה אחיד למערכת ההשכלה הגבוהה בעולם זאת בנוסף להשפעות תרבותיות-לאומיות על מערכות אלה מלמדת שלא ניתן לחקות רפורמות חינוכיות של השכלה גבוהה במדינות אחרות בצורה עיוורת. הנטייה לאמץ רפורמות, שנוסחו בהצלחה בעולם, מתעלמת מהשפעות של הקשרים היסטוריים, פוליטיים ותרבותיים על ההשכלה הגבוהה בישראל. הקשרים אלה מכתיבים למשל תפיסה, שרווחה במשך שנים, לפיה ההשכלה הגבוהה היא המנוף לצמיחה כלכלית ולהתחדשות לאומית, שבזכותו ישראל עומדת מול מדינות ערב (שכטר, 2006). הם מצביעים על גישה, שרואה בנגישות להשכלה הגבוהה ולחינוך הציבורי בפרט תנאי הכרחי לבניית חברה שוויונית וצודקת. יוצא, שאימוץ רכיבים של מדיניות השכלה גבוהה באירופה או בארה"ב, המתייחסים למשל לשכר לימוד דיפרנציאלי, מערכת של מדדי איכות וכיו"ב מחייבים שינוי בתפיסת ההשכלה הגבוהה, במבנה המערכת ובצורת ההעסקה בה. שינויים כאלה מוגבלים בהיקפם ולכן אימוץ חלק מרכיבים אלה ללא התמודדות מערכתית יותר נועד לכישלון. כך היה למשל באוסטרליה שם אומצו רפורמות שקיבלו לגיטימציה בעידן הגלובליזציה והמחשוב מבלי לבחון לעומק את מידת הרלבנטיות שלהן לצרכים המקומיים (Karmel, 2001). המחבר מציין, כי יתכן שגם הקמת מרכזי מצוינות במוסדות להשכלה גבוהה במימון הות"ת בישראל מהווה טעות דומה.

בדומה למערכת החינוך היסודית והעל-יסודית (Oplatka, 2004) החינוך הגבוה מאופיין בשליטה רופפת ובתיאום מוגבל בין רכיביו, המחלקות האקדמיות והמחלקות המנהליות והוא פועל למימוש מטרות לא ברורות ולא מוחשיות. כפי שנכתב לעיל, ההחלטות, שמתקבלות במערכת זו, הן על-בסיס קולגיאלי וסגנון הניהול המתבקש בה הוא מתייעץ יותר היררכי. בנוסף, ממשלות מחויבות לפעול בהתאם לאילוצים נורמטיביים בנוגע לאופן שבו יש לנהל מוסד חינוכי "יעיל". יוצא, שקובעי מדיניות מחויבים להכיר במגבלותיהם לשלוט בדקדקנות במרכיביה של ההשכלה הגבוהה. כך, למשל, נראית מגבלת המועצה להשכלה גבוהה לפקח על תכניות לימוד במוסדות להשכלה גבוהה לאחר קבלת היתר קבוע להפעלתן. נדרשת הבנה רבה בנוגע למיהות ה"לקוחות" וה"נהנים" האפשריים מההשכלה הגבוהה בטרם מנוסחים קווי מדיניות ורפורמות המיועדים לאוניברסיטאות ולמוסדות בארץ. מעל לכל, נדרשת חשיבה וזהירות מהעברת הדגש ממחקר טהור למחקר, שמכוון לתת מענים מיידים לבעיה בתעשייה ובחברה. מעבר כזה עלול להפחית מחשיבותן ומייחודיותן של האוניברסיטאות ביחס לחברות התעשייתיות, שמעבירות ידע יישומי.

מחד, האוניברסיטאות נדרשות להיות רגישות יותר לחברה, ללמוד את הצרכים והציפיות המשתנים שלה ואת תפיסותיה בקשר להשכלה הגבוהה ובתוך כך להציע תכניות או מחקרים, שקשורים יותר לצרכים ולציפיות אלה. מאידך, עליהן לחדד את תחושת האחריות שלהן כלפי החברה והמדינה ולפעול באופן עצמאי כדי להביע רעיונות ביקורתיים וחדשים, שנחוצים להתפתחות הכלכלית של המדינה המודרנית.

באשר למדדי הערכה וביצוע של מוסדות להשכלה גבוהה, הסקירה ההשוואתית מלמדת שמדדים אלה מובילים את המוסדות השונים להידמות אלה לאלה ולחפש אחר הממוצע הדומה לכולם, להתמקד בשיפור חיצוני של המוסד תוך נקיטת אמצעים שיווקיים ויחסי ציבור על פני שיפור אמתי. בכך, נוצרת פגיעה אפשרית ביצירתיות ובחדשנות, שנחוצים למחקר ולהוראה האקדמיים (Henkel, 2005). החדרתם של מדדים אלה יצרה אבחנה בין חוקרים פעילים, שזכו להשיג תקציבים ציבוריים לבין אלה שנחשבו לא פעילים. אבחנה זו הביאה לאבדן תחושת הסטטוס והכוח בקרב אנשי סגל אקדמי. מעבר לכך, קשה מאוד למדוד את התפוקות ותהליכי העבודה האקדמיים ומושג האיכות הוא בעייתי ומורכב למדי. עולה החשש, שמדדי האיכות ייכנסו למערכת ההשכלה הגבוהה כמענה לדרישות חיצוניות אך בינן לבין שיפור המערכת הדרך תהיה רחוקה.

לקח נוסף, שעולה מהבחינה ההשוואתית הוא שיש להיזהר מהפיכתו של המוסד להשכלה גבוהה לארגון עסקי המוכר שירותים לכל דורש. תפיסה זו עלולה להסיח את קברניטי האוניברסיטאות ממטרות ההוראה והמחקר לצד יכולתם הלא ברורה לנהל עסק בהצלחה. ההיקף הנרחב של מסחור האוניברסיטאות בעולם המערבי עלול להביא לתפיסה כאילו מטרת המוסדות היא עשיית כסף. תפיסה כזו, הבאה לידי ביטוי למשל בפתיחת תכניות לימודים חוץ-תקציביות לתואר שני שבהן סטודנטים משלמים שכר לימוד גבוה במיוחד, היא בעלת השפעה מגוונת ולעתים בעייתית על ההשכלה הגבוהה בארץ (Yogev, 2010).

לטענת המחבר, חשוב לזכור כי האוניברסיטה אינה חברה מסחרית ותוצרתה היא בעלת ערך חברתי וציבורי רב. פרסומות למוסדות להשכלה גבוהה, כמו למשל מכללות לחינוך (אופלטקה, 2003), עושות שימוש במסרים, שמחלישים את הדימוי המקצועי והאקדמי שאליהן הן חותרות וככל שהם מדגישים את היתרונות האישיים של מי שנרשם למוסדות אלה (מלגות, סיוע במציאת עבודה וכיו"ב) הם עשויים ליצור דווקא דימוי של מוסד בעל יוקרה נמוכה, ששייך עדיין להכשרה המקצועית העל-תיכונית (Yogev, 2010).

לסיכום, למערכת ההשכלה הגבוהה בישראל הקשרים ומאפיינים המיוחדים לה (וולנסקי, 2005). מערכת זו ניצבת בפני אתגרים חדשים וקשים, שעניינם בשאלת גיוונה, בנגישות של קבוצות שוליים אליה, בשכר הלימוד הרצוי ואופניו השונים ובצורך לחזק את אוניברסיטאות המחקר מול מוסדות השכלה אחרים. יכולתם של האוניברסיטאות לפתח שינוי הוא האתגר המשמעותי והחשוב ביותר העומד לפתחן. עליהן להסיר את האילוצים שמקשים עליהן להגיב לסביבה ולצרכים המשתנים בחברה, לפשט תהליכים ניהוליים תוך ערעור אחר אמונות והנחות יסוד רווחות על אודות המבנה המנהלי הנכון. הן צריכות לעורר אתגר ולהלהיב את חבריהן כדי להתמודד בהצלחה עם השינויים הרבים שחלים במערכת ההשכלה הגבוהה בארץ.

ביבליוגרפיה

אדי-רקח, א' ומקדוסי, ע' (2009). מגמות באי-שיוויון מגדרי בתחומי הלימוד במערכת ההשכלה הגבוהה. בתוך ר' הרץ לזרוביץ וי' אופלטקה (עורכים), מגדר ואתניות בהשכלה הגבוהה (עמ' 118-97). חיפה: פרדס.

אופלטקה, י' (2003). מסרים שיווקיים בפרסומת של המכללות לחינוך: מסרים כפולים וסותרים? דפים, 36, 151-135.

וולנסקי, ע' (2005). אקדמיה בסביבה משתנה: מדיניות ההשכלה הגבוהה של ישראל 2004-1952. תל אביב: הקיבוץ המאוחד-קו אדום.

שכטר, ש' (2006). סדקים במגדל השן. ירושלים: אצבעוני הוצאה לאור.

Brown, R. (2011). The impact of markets. In R. Brown (Ed.), Higher education and the market (pp. 20-52). New York: Routledge.

Delanty, G. (2001). Challenging knowledge: The university in the knowledge society. Buckingham: The Society of Research into Higher Education & Open University Press.

Franck, E., & Opitz, C. (2005). Incentive structures for professors in Germany and the US: Implications for cross-national borrowing in higher education reform. Comparative Education Review, 50(4), 651-671.

Henkel, M. (2005). Academic identity and autonomy in a changing policy environment. Higher Education, 49(2), 155-176.

Karmel, P. (2001). Public policy and higher education. Australian Journal of Management, 26, 124-143.

Oplatka, I. (2004). The characteristics of the school organization and the constraints on market ideology in education: An institutional view. Journal of Education Policy, 19(2), 143-161.

Oplatka, I. (2010). The legacy of educational administration: A historical analysis of an academic field. Hamburg: Peter Lang Publisher.

Stadtamn, V.A. (1980). Academic adaptations: Higher education prepares for the 1980s and 1990s. San Francisco: Jossey-Bass.

Taylor, J. (2003). Institutional diversity in UK higher education: Policy and outcomes since the end of the binary divide. Higher Education Quarterly, 57(3), 266-293.

Theline, J.R. (2011). A history of American higher education (2nd ed.). Baltimore: The John Hopkins University Press.

Trowler, P. (2010). UK higher education: Captured by new managerialist discourse? In V.L. Meek, L. Goedegebuure, R. Santago, & T. Carvalho (Eds.), The changing dynamics of higher education middle management. Dordecht: Springer.

Yogev, A. (2010). Qvo Vadis Magister Artium? Policy implications of executive Master's programmes in an Israeli research university. Higher Education Policy, 23, 83-98.