השוואה כלפי מטה בחינוך

הראל בן-שחר, ת' (2017). השוואה כלפי מטה בחינוך. עיוני משפט מ(1), 172-117.


סיכום המאמר נכתב בידי ד"ר דניאל שפרלינג ממכון מופ"ת.



מאמר זה עוסק במדיניות של השוואה כלפי מטה (leveling down) במערכת החינוך והצדקתה. מדיניות זו מתרחשת כאשר שוויון מושג על-ידי החלשתם של החזקים והורדתם לדרגתם של החלשים. היא עשויה להתעורר, למשל במצבים שבהם שיפור מצבם של החלשים (השוואה כלפי מעלה) אינו אפשרי.

לכאורה וממבט ראשון, מניעת יתרון מהחזקים ללא קידום מצבם של החלשים נראית בלתי יעילה ולא מוסרית. אלא שתיאוריות של צדק חלוקתי מפתחות הצדקות לפרקטיקה כזו כדי להשיג צדק, במיוחד בהקשרים חינוכיים, שבהם אין די בשיפור מצבם של החלשים (Brighouse, 2010).

המאמר מניח, שקיימת דרישה לקדם שוויון בחינוך, להבדיל מהשגת רף של חינוך הולם וזאת מבלי להתחייב לגישה מסוימת של שוויון חינוכי. ככלל, השוואה כלפי מעלה היא האפשרות העדיפה מבחינה מוסרית שכן היא מקדמת שוויון וגם משפרת את רווחת הפרטים. עם זאת, לעתים, לא ניתן לפעול תוך השוואה כלפי מעלה. הדבר קורה, למשל מטעמים מוסריים או בשל מגבלות תקציביות. אז, קיימת הצדקה למדיניות של השוואה כלפי מטה.

ביקורת כנגד מדיניות של השוואה כלפי מטה מתמקדת בטענה, שלשוויון כשלעצמו - המנותק מהתועלת שהוא מניב לבני אדם - אין ערך אינטרינזי. מכאן, שיש לקדם אותו ככל שהוא מביא לשיפור ברווחת בני האדם. עם זאת, לטענת המחברת, נטילת יתרון ללא יצירת רווחה לחלש יכולה להיחשב רציונלית ומוסרית ביחס לטובין מדרגיים (positional goods). אלה הם טובין, שערכם נקבע לפי מצבו היחסי של מי שמחזיק בהם בהשוואה לאחרים. הרעיון הוא, שככל שיש לאחרים יותר מטובין אלה (בכמות או באיכות), כך ערכו עבור הפרט הולך ויורד. לטענת המחברת, חינוך הוא טובין מדרגי. ערכו האינסטרומנטלי, למשל גישה להשכלה גבוהה, לתעסוקה רווחית ולמעמד חברתי, נקבע, במידה רבה, באופן יחסי. כך "חינוך טוב" הוא מושג יחסי באופן מובהק.

בטובין מדרגיים, יתרון של אדם אחד ביחס לאדם אחר מוביל לפגיעה בלתי נמנעת במצבו של האחר. לכן, מניעת יתרון בטובין מדרגיים לעולם תשפר את מצב החלש, שכן מצבו היחסי ישתפר אף אם הכמות המצרפית של הטובין לא תגדל. אין הכוונה היא שלעולם יש למנוע יתרון מהחזק. לעתים, יהיו שיקולים נוספים מתנגשים או מגבלות מעשיות למסקנה שאין הצדקה למניעת יתרון מהחזק.

במאמר נטען, שרכישת יתרונות חינוכיים על-ידי קבוצה חברתית מסוימת, המסוגלת לשלם באופן פרטי עבור תוכניות לימוד נוספות, שעות תגבור, פיצול כיתות וכיו"ב, מביאה לצמצום משמעותי בסיכוייהם של ילדים מקבוצות מוחלשות להגיע לעמדות כוח. מכאן, שדאגה לשוויון הזדמנויות חינוכי מחייבת הגבלת יכולת החזקים לרכוש יתרונות כאלה.

ההגנה המשפטית על שוויון בחינוך נעשית בעיקרה בשני תחומים עיקריים: הקצאת משאבים ושיבוץ תלמידים. ברור, שמשאבים חינוכיים הם תנאי הכרחי – גם אם לא מספיק – להספקת חינוך ראוי לתלמידים ולקידום רווחתם. החוק בישראל מטיל את האחריות לחלוקת משאבים חינוכיים על המדינה ועל הרשות המקומית, אך הוא לא מפרט כיצד לממש אחריות זו. החוק גם לא מפרט את עקרון החלוקה ואינו קובע סל שירותים חינוכיים שהמדינה מחויבת לספק לתלמידיה. כך, לא נקבע בחוק מהו היקף שעות הלימוד הרצוי, כמה יש להשקיע בכל תלמיד, אילו כישורים וידע על התלמידים לרכוש בשנות לימודיו ועוד. משתמע ממצב עניינים זה, שלמשרד החינוך שקול דעת רחב הנוגע לקביעת התקציב ולחלוקתו, ולא קיימים קריטריונים ליצירת מדיניות תקצוב המערכת ולביקורת שיפוטית עליה.

העדר החקיקה בשאלות של תקצוב וחלוקה מביא לשינוי תכוף במדיניות מימון החינוך, למורכבות מבנה תקצוב המערכת ולביקורת עליו. למרות זאת, על מבנה מערכת המימון ומדיניותה חלים כללים משפטיים מרכזיים, שמקורם בחובת המדינה לספק חינוך, בזכות לחינוך חינם ובאיסור לנהוג בהפליה, לצד כללים החלים על כלל פעילויות של הרשויות המנהליות כמו סבירות ומידתיות.

בתי המשפט פירשו את הזכות לחינוך ככוללת כל שירות שמהווה חלק בלתי נפרד מההוראה וכן שירותים נוספים כמו שיעורי השלמה לשיעורי בית, חדרי קריאה, שירותי בריאות והיגיינה, טיפול מונעה נשירה מבית ספר וייעוץ מקצועי. לכן, למשל, אין לגבות אגרה עבור היבחנות בבחינות בגרות, אך ניתן לגבות תשלום עבור הסעות לבתי ספר. בארה"ב, בתי המשפט הפעילו את מבחן שבדק אם השירות שעליו מבוקש תשלום מהווה מרכיב הכרחי ובלתי נפרד מחינוך ציבורי.

פרט לתקצוב הרגיל, המוענק על-ידי משרד החינוך והרשויות המקומיות, לבתי הספר ניתנות תוספות תקציביות ומוצעות תוכניות מיוחדות, המעניקות משאבים לאוכלוסיות מיוחדות כמו תלמידים עם מוגבלויות ותלמידים מאוכלוסיות מוחלשות. תוכניות אלה מוצדקות מהטעם שישנם תלמידים שזקוקים למשאבים רבים יותר כדי להינות משירות חינוכי שיוויוני וכן כדי לתקן אי-שוויון קודם בין תלמידים.

לזכות לחינוך חינם ישנם חריגים, המפורטים בחוזר מנכ"ל (משרד החינוך, 2002( וששואבים סמכות בחוק עצמו. אלה כוללים, למשל גבייה מתלמידים עבור ביטוח תאונות אישיות, גבייה עבור תוכנית לימוד נוספת (תל"ן), גביית תשלומים חריגים בבתי ספר ייחודיים ובתי ספר תורניים, גביית תשלומים עבור פעילויות העשרה ובגין הפעלת מתקני בית ספר בשעות אחר הצהריים, עבור פיצול כיתות קטנות ועוד. מעבר לכך, קיימת ועדת חריגים, שיכולה לאשר גבייה בשיעור גבוה ממה שמותר בחוזר עצמו.

לטענת המחברת, בתי ספר רבים גובים מעבר למותר ואכיפת המגבלות, הנוגעות לגבייה, הינה חלקית מאוד. תופעה זו מתקיימת בשל תמיכת ההורים בהסדרי הגבייה מתוך רצון לשפר את חינוך ילדיהם ומהטעם שהכללים הקיימים מתייחסים למגבלות הגבייה החלות על בתי הספר. הם אינם מגבילים תרומה מההורים, מעמותות הורים או מגופים אחרים.

פרט למערכת בתי הספר הרשמיים, קיימים בישראל בתי ספר פרטיים לא רשמיים, אף שמרביתם מקבלים הכרה ותמיכה מהמדינה. בתי ספר אלה נהנים מאוטונומיה בעיצוב תוכני הלימוד, בהעסקת המורים, בגביית שכר הלימוד ובניהול בית הספר ואולם נדרש רישיון להפעלתם, התכנים הנלמדים בהם ושכר הלימוד שנגבה על-ידם מפוקחים על-ידי משרד החינוך. תמיכת המדינה במוסדות אלה מגיעה לכ-75% מתוכנית היסוד וגם הרשויות המקומיות מחויבות להשוות את תמיכתן בהן לזו שבבתי הספר הרשמיים בתחומן.

קטגוריות נוספות של בתי ספר לא רשמיים כוללות מוסדות "פטור", המשרתים את הקהילה החרדית ומתוקצבים בהיקף של 55% מתקן הבסיס של מוסד רשמי ומוסדות חינוך תרבותיים ייחודיים, הזוכים לתקצוב בהיקף של 60%. נכון להיום, המדובר גם כן במוסדות של החברה החרדית.

בנוסף לכללים, הקובעים עקרונות של חלוקת משאבים בחינוך, עומד הכלל האוסר על הרשות המנהלית לנהוג תוך הפליה. כלל זה הופעל למשל בפסיקה בכל הנוגע לחלוקת משאבים במגזר הערבי ובמזרח ירושלים.

ישנם שלושה מישורים שבהם בא לידי ביטוי אי השוויון בתקציבי החינוך בישראל, שלטענת המחברים לא ניתנים לטיפול באמצעות הכלל האוסר על הפליה ושקיומם קשור לסוגיה של הגבלת היתרון. במישור הרשויות המקומיות, חובת השוויון חלה רק כלפי בתי ספר שבמתחמי הרשות. הרשות המקומית אינה חייבת לשקול שיקולי שוויון ביחס לתושבים של רשויות מקומיות אחרות. זאת ועוד, הכללים המשפטיים ביחס להשקעת הרשות המקומית בחינוך קובע רק סף תחתון אך אינו קובע רף עליון. מכאן, מתאפשרים פערים אדירים בין רשויות שונות בגובה ההשקעה שלהן בכל תלמיד. אלה נעים בין 500-10,000 ₪ לתלמיד בשנה. פערים אלה גדלים בעקבות תוכניות ופרוייקטים, שממומנים באמצעות "מימון תואם" (matching), אשר חל ביחס, למשל לרשויות אמידות ואינו נראה בקשר לרשויות חלשות. הדבר מביא לשוני בין רשויות במגוון שירותים, למשל תוכניות חינוכיות ייחודיות, העשרה ותגבור, טיולים ותנאים פיזיים משופרים.

מצב דומה של אי שוויון בין רשויות מקומיות, שמתקיים בארה"ב, הוכר בפסיקה שם כפוגע בזכות לשוויון והביא לחקיקה שמגבילה את יכולתן של מועצות חינוך מקומיות עשירות להשקיע משאבים בחינוך, לתקרות מיסוי שמגבילות יכולת זו ולהוראות המחייבות מועצות חינוכיות הגובות סכומים גבוהים במיוחד להעביר משאבים למועצות חינוך עניות (Reynolds, 2004). לטענת המחברת, מאמצים אלה לוו בהתנגדויות עזות, בעיקר מצד הרשויות האמידות, ואין בהם כדי למגר את התופעה, שכן הרשויות האמידות יוסיפו וישקיעו בבתי הספר שלהן כדי לשמר את יתרונן.

לפיכך, נטען במאמר, כי כדי להבטיח שוויון במשאבים נדרש להגביל את יכולתן הכוללת של רשויות מקומיות להשקיע משאבים בחינוך. אף שהדבר עלול להביא לפגיעה באיכות החינוך המסופק על-ידי המדינה, הטענה היא שפגיעה זו נמוכה מהנזק השיטתי והמקיף שנגרם לאוכלוסיות מוחלשות כתוצאה מפעולות המחריפות אי-שוויון בחינוך.

המישורים השני והשלישי נוגעים לאי שוויון בין בתי ספר ובין תלמידים באותו בית ספר. תופעה זו מתקיימת בעקבות השקעת כספים פרטית בחינוך, אף שקשה לאמוד אותה. לפי הערכות, היא נעה בין 1700-6500 ₪ לשנה, ובמקרים חריגים עד ל- 10,000 ₪ בשנה. לעתים, כספים פרטיים אלה תורמים לרווחת כלל האוכלוסיה בבית הספר, למשל בעקבות תרומה של מזגן או חדר מחשבים, בקידום פרויקט חינוכי בבית ספר באמצעות חברה מסחרית או במקום שבו בית הספר מנוהל בניהול עצמי ועושה שימוש במתקניו גם לצורך הכנסה. במצב זה, נוצר אי-שוויון בין תלמידים בבתי ספר שונים.

דיני החינוך אינם מונעים הלכה למעשה את פערי ההשקעה בחינוך, המתוארים לעיל. אף שתשלומי ההורים מוגבלים, אין מגבלה חוקית, שמונעת מתן תרומה בכסף או במוצרים, למשל על-ידי הורים, עמותות או חברות מסחריות. תרומות צריכות לקבל אישור הרשות המקומית, אך לא נקבעו לכך כל אמות מידה. בפועל, נבחנים שיקולים כמו שמירה על תכנים חינוכיים, מניעת מסחור ומניעת אינטרסים פסולים.

במצב שבו המשאבים הפרטיים לא נגישים לכלל תלמידי בית הספר באופן אחיד נוצר אי שוויון בין תלמידים שונים בתוך בית הספר. לפי הכללים הקיימים, לא ניתן לחייב הורים ברכישת תשלומי רשות או בתוכנית לימודים נוספת. ככל שהפעילות מרוכזת בסוף היום, תלמידים שלא שילמו בעבורה לא ישתתפו ברובד החינוכי המשופר הזה. האפשרות ליצור "בית ספר בתוך בית ספר", דהיינו רובד של חינוך המסופק בחינם ומעליו רובד נוסף משופר, אושרה על-ידי בית המשפט העליון בעניין ועד פוריה עלית (בג"ץ 4363/00 ועד פוריה עלית). אף שבית המשפט ציין, כי אין לאפשר ליכולת הכלכלית להגדיר מי נהנה מהשירותים הנוספים ומי לא, לא קיימים כיום מנגנונים אפקטיביים שימנעו זאת. זאת ועוד, עולה החשש שמא אף בחלקים ה"ציבוריים" יתגלעו פערים בין היחס שבית הספר מעניק לתלמידים המשלמים לבין אלה שאינם משלמים.

אי שוויון בין התלמידים בבית הספר פוגע בלכידות הבית-ספרית ומביאה לתיוג משפיל של תלמידים. זאת ועוד, בית המשפט הביע את רתיעתו מהענקת יתרון לטובין מדרגיים, ואם אישר את ההספקה המרובדת הרי שהוא עשה זאת כיוון שסבר שאי השוויון כשלעצמו אינו גורם נזק. כך, למשל בעניין קרייתי (בג"ץ 4253/02 קרייתי) פסל בית המשפט העליון את הסדר השירות הרפואי הפרטי בבתי החולים הממשלתיים, שכלל בעיקר אפשרות לבחירת זהות הרופא המנתח תמורת תשלום. אף שבית המשפט לא הסתמך בהחלטתו על הפגיעה בעקרון השוויון הוא ניתח את אפשרות הפגיעה בחולים "רגילים" וביטא את האינטואיציה המדרגית. בעניין המפקד הלאומי (בג"ץ 10203/03 המפקד הלאומי בע"מ) אושרה בבית המשפט העליון החלטת רשות השידור שלא לאפשר רכישה של זמן שידור מסחרי לצורך ביטוי פוליטי שהייתה מעניקה יתרון בלתי הוגן לעמדות פוליטיות של בעלי ממון. גם כאן נראית האינטואיציה, המצדיקה מניעת יתרון באמצעות הספקה מרובדת במקרה של טובין מדרגיים. הטענה היא, שבהינתן שליבת החקיקה שמייסדת ומסדירה את מערכת החינוך הציבורית מקדמת ערכים של שוויון ניתן היה ליצור מערכת נורמטיבית שיוויונית הרבה יותר מזו שמתקיימת בפועל.

 
תחום נוסף, שבו עוסק המאמר, ושנוגע לחלוקה של משאבי חינוך הוא שיבוץ תלמידים לבתי הספר. ברור, שלהרכב התלמידים בבית הספר ובכיתה השפעה עמוקה על איכות החינוך הניתן בו. אינטגרציה של תלמידים מרקעים חברתיים-כלכליים שונים יכולה לשפר את הישגי התלמידים החלשים והיא גם הדרך הטובה ביותר להעביר משאבים כמו מורים, תקציבים והורים מעורבים לאוכלוסיות חלשות לאורך זמן. היא גם עשוייה למשוך מורים טובים יותר.

בהינתן שקיים מתאם בין הישגים לימודיים למעמד חברתי-כלכלי, החינוך האינטגרטיבי הינו אחד מהאמצעים לשיפור חינוכם של הילדים מרקע חלש (McUsic, 2004) ומדיניות אינטגרציה הינה יעד חשוב (Anderson, 2010). מהבחינה הזו, החלטות על שיבוץ תלמידים, קביעת איזורי רישום ובחירת בתי ספר הן החלטות משמעותיות מבחינת צדק חלוקתי. מבחינה משפטית, החלטות כאלה כפופות למסגרת של איסור הפליה ולכללים בנוגע לשיבוץ תלמידים לבתי ספר רשמיים, שלהם פוטנציאל רב יותר במניעת יתרון חינוכי בהשוואה למסגרת הראשונה.

בנוגע למסגרת הראשונה של היעדר הפליה, נקבע, שהפליה קבוצתית הנובעת, למשל מהרקע האתני של התלמיד מהווה פגיעה בגרעינה של הזכות לכבוד האדם, שהינה זכות חוקתית (בג"ץ 1067/08 עמותת "נוער כהלכה"; בג"ץ 7426/08 טבקה משפט וצדק לעולי אתיופיה). למרות קביעה זו, בפועל במקרה של עמותת "נוער כהלכה" בית הספר שנקט במדיניות מפלה, התעלם מהצו השיפוטי ואף הנוגעים בדבר סרבו לקלוט בבית הספר תלמידים "בלתי רצויים". הדבר הביא להקמת בית ספר חדש לאוכלוסייה המופלית (בנות המגמה החסידית). בכך, נחשפה המגבלה הטבועה בנורמה של איסור הפליה למול המוטיבציה של הורים וקהילות להיבדלות. אף שבית המשפט יכול לחייב בתי ספר קיימים לקלוט אליהם תלמידים לא רצויים" אין בכוחו למנוע מתלמידים מלעזוב. המשמעות היא שההגנה על השוויון החינוכי, במובן הזה, אינה שלמה. זאת ועוד, גם החקיקה המעגנת את עקרון איסור ההפליה לא מתייחסת באופן מפורט ורגיש דיו לקטגוריות בעייתיות בחינוך כמו דת ויכולת לימודית.

העקרון של איסור הפליה מהווה, איפוא, רק צד אחד של הזכות לשוויון. צד זה מבקש להשוות כלפי מעלה את מצבם של המוחלשים והחסרים בחברה. אולם כדי להשיג שוויון אמיתי, נטען, כי אין די באיסור הפליה וגם בתחום של שיבוץ תלמידים נדרשים אמצעים למניעת יתרון בקרב האוכלוסיה המבוססת יותר.

בכל הנוגע להוראות החלות על שיבוץ תלמידים בבתי ספר רשמיים אלה קובעות שהרישום נעשה לפי איזורי רישום כך שבתי הספר משרתים את כלל התלמידים, אשר מתגוררים בתחומי איזורי הרישום. הכללים לא מטילים חובה על הרשויות לעצב את מדיניות הרישום בהתאם למדיניות אינטגרציה. בכל הנוגע לבתי ספר לא רשמיים, הרישום לבתי ספר אלה נעשה על-ידי בתי הספר ואלה נהנים מאוטונומיה במדיניות קבלת התלמידים, בכפוף לעקרון האוסר על הפליה.

בשנות התשעים של המאה הקודמת חלה נסיגה במחויבות של משרד החינוך לערכים של אינטגרציה. כך, למשל נזנחו תוכניות של אינטגרציה כפויה, שבאו לידי ביטוי בהסעת תלמידים בין שכונות והוענק מעמד של בכורה לאוטונומיה ההורית. תהליכים אלה נעשו במקביל לתהליכי הפרטה בחברה הישראלית בכלל ובמערכת החינוך בפרט (דגן-בוזגלו, 2010). כללי הרישום תוקנו כך שהרשויות המקומיות יכלו לבחור בין שיטת הרישום הישנה לבין שיטה של בחירת הורים מבוקרת. במקביל, החל משרד החינוך לעודד את הקמתם של בתי ספר רשמיים ייחודיים ותוכניות ייחודיות בתוך בתי ספר רשמיים (וורגן, 2011). אף שהגישה הייתה, כי בחירת ההורים של בתי הספר לילדיהם יכולה לקדם אינטגרציה, המחויבות לאינטגרציה לא תורגמה לכללים, שניתנים לאכיפה על-ידי בתי המשפט. כך, היכולת לבחור בית ספר הוגבלה לפי שיקולים גיאוגרפיים, והלכה למעשה אף שמיונים בבתי ספר ייחודיים רשמיים נאסרו, בתי הספר הפעילו מיונים אלה בתמיכה או בהעלמת עין של משרד החינוך.

מחד, בתי המשפט מעניקים הגנה גוברת על האוטונומיה של ההורים, למשל, בכל הנוגע להחלטות שיבוץ של רשויות מקומיות שבבסיסן כוונה לקדם אינטגרציה ובפרסום תוצאות בחינות המיצ"ב, הם נוקטים רטוריקה של הקפדה על עקרון השוויון, ובמיוחד הכרה במעמד החוקתי של הזכות לשוויון חינוכי (בג"ץ 7426/08 טבקה משפט וצדק לעולי אתיופיה). יחד עם זאת, בתי המשפט מתייחסים לאי-שוויון במערכת החינוך כנתון ומכאן שיש בבחירת בית הספר כדי להעניק יתרון לחלק מהתלמידים ולחסרון לתלמידים אחרים. כך, הם רואים עצמם מחויבים רק להבטיח את שוויון ההזדמנויות בגישה ליתרונות. מהצד השני, בתי הספר ומערכת החינוך בכלל יכולים להחריג תלמידים מבתי הספר באמצעות הרחקתם או נשירתם או על-ידי העברתם למערכות החינוך המיוחד והחינוך המקצועי.

יוצא מהאמור לעיל, שבתי המשפט והחקיקה אינם מהווים גורם משמעותי מספיק בקידום השוויון במערכת החינוך. כללי איסור ההפליה עשויים לחייב בתי ספר לקבל אליהם תלמידים, אך הם אינם יכולים למנוע את עזיבתם של החזקים. זאת ועוד, כללי הרישום לבתי הספר כפופים לעקרון האוטונומיה ההורית, ועל-כן לא מצליחים לשמש בפועל למניעת יתרון.

עם זאת, בשנים האחרונות נראים מספר תהליכים שיכול ומעידים על מגמה אחרת, אשר מכירה בצורך להגביל יתרון כדי לקדם צדק. ביסודה של מגמה זו, שלצדה מוסיפים להתקיים מהלכים, שפוגעים בשוויון, נמצאת ההכרה, שבתי הספר המוכרים שקמו כחלופה לבתי ספר רשמיים פוגעים בחינוך הממלכתי. מספר המקרים, המייצגים מגמה זו, אינו גדול ובכל מקרה הם מתייחסים בעיקר למקרים בהם תלמידים עוזבים את בתי הספר הרשמיים לטובת בתי ספר מוכרים או לטובת רשות מקומית אחרת.

 
התהליכים האמורים, המשקפים מגמה זו, כוללים תיקונים לתקנות מוסדות מוכרים, שקובעים, כי יופחתו עד 10% מתקציב בית ספר מוכר, אם זה לא יקיים מדיניות רישום אינטגרטיבית או אם ממוצע הדירוג החברתי-כלכלי של תלמידיו לא ישקף את זה של כלל התלמידים ברשות המקומית. תיקון נוסף קובע, שמשרד החינוך יכול לשלול מבית ספר את כלל התקציב ואף את ההכרה בו אם נמצא שהוא עלול לפגוע בבתי-ספר רשמיים.

התיקונים האמורים משקפים מודל רחב יותר של קידום שוויון מכפי שהיה מקובל עד כה בדיני החינוך. הם מכירים בכך שמשיכת תלמידים משכבות חזקות בתי ספר מוכרים עלולים לגרום נזק למערכת החינוך הממלכתית ושלצורך הבטחת שוויון חינוכי יש להגביל, במקרים מתאימים, את חירותם של פרטים לרכוש לעצמם יתרון במערכת.

יישום תיקונים אלה בבית המשפט לווה בפרשנות לפיה כדי לשלול בקשה לרישיון ולהכרה יש להיעזר בראיות מהימנות וחד משמעיות, המעידות על הפגיעה במערכת החינוך הממלכתית ועל קשר ישיר בין פגיעה זו למתן הרישיון למוסד האמור. כך, נקבע, שאין לפגוע בזכות ההורים לבחור את חינוך ילדיהם רק בשל חששות תיאורטיים (בר"מ 5320/11 מדינת ישראל; עע"ם 153/12 מדינת ישראל – משרד החינוך). בביקורת על פסק הדין מציינת המחברת, כי קיים קושי מובנה שהשאלה אם בית הספר החדש פוגע בבתי הספר הממלכתיים נבחנת בשלב הקמתו כשמראש הנזק אינו ניתן להוכחה.

מעבר לתיקונים החקיקתיים, גם הפסיקה מצביעה על שינוי במשקל שניתן עד כה לעקרון האוטונומיה ההורית בהתנגשותו עם הזכות לשוויון. כך למשל, דחה בית המשפט, במספר החלטות, עתירות של הורים כנגד החלטות של רשויות מקומיות שלא לאשר לתלמידים לעזוב את בית הספר ברשות לטובת בית ספר רשמי על-איזורי. בית המשפט קיבל את טענת הרשויות לפיה עזיבת התלמידים תפגע בבתי הספר הרשמיים בעיר והוא דחה את הטענה שבתי הספר בעיר אינם מספקים את צורכיהם החינוכיים של העותרים (ראו למשל עת"ם (מנהליים מר') 31083-03-11 קורנר). בנוסף לכך, נראה לאחרונה, שמשרד החינוך מתכוון למנוע את קיומם של מיונים בבתי ספר רשמיים ואף בתי המשפט פסלו כנגד פרקטיקות של מיונים בבתי ספר אלה.

לסיכום, המאמר הראה, שהמשפט מאפשר רכישת יתרון לתלמידים האמידים, לבעלי ההישגים הגבוהים ו/או לתלמידים מקבוצת הרוב ומי שיוצא נפסד מכך הם התלמידים החלשים, בעלי רקע חברתי-כלכלי נמוך, עם הישגים נמוכים ואלה מקהילות המיעוט. הטענה הייתה, כי השוואה כלפי מטה מוצדקת, אף שהיא מזיקה לתלמידים מהקבוצה הראשונה וזאת בשל היתרונות שניתנים לתלמידים מהקבוצה השנייה.

עם זאת, נטען, כי יתכן שהגבלת היתרון עשויה גם לתרום לתלמידים מהקבוצה הראשונה. לטענת המחברת, חלק מההורים, ששולחים את ילדיהם לבתי ספר מוכרים, ממיינים ויקרים היו מעדיפים בית ספר טוב מספיק, הממוקם בסמוך למקום מגוריהם. הטעם לכך קשור לקיומו של מעין מירוץ חימוש חינוכי לפיו ברגע שאחרים אינם מסתפקים בבתי הספר שבאיזור מגוריהם ורוכשים לעצמם יתרון יחסי, כל ההורים נדחפים לעזוב גם הם את בית הספר כדי לא להישאר מאחור. במירוץ זה, נטען, מושקעים משאבים אדירים וזאת ללא ערך מוסף. לכן, מוצע להגביל אותו. אסדרה משפטית של מניעת רכישת יתרון עשויה לשחרר את הילדים, את הוריהם ואת בית הספר שלהם להכריע בשאלות פדגוגיות וחינוכיות המבוססות על שיקולים תחרותיים ובמקום לקבל החלטות חינוכיות מטעמים ערכיים ומקצועיים רחבים יותר.

ברור, שיש לקבוע גבולות ראויים למניעת יתרון חינוכי אף אם הדבר נחוץ מטעמי צדק. עניין זה מעלה מספר שאלות, למשל אם יש לבטל תוכניות העשרה למחוננים במחיר פיתוח עתודת מדענים למדינה? אם יש לאסור על מורים לרכוש תואר שני – מהלך שיקנה יתרון לתלמידיהם לעומת תלמידים שלמורים אחרים אין השכלה דומה? אם יש להתיר מימון סייעת שתאפשר שילוב של תלמיד עם מוגבלות בכיתה בהעדר מימון ציבורי לכך? וכיו"ב. מענה על שאלות אלה יעשה תוך עריכת איזון בין ערך השוויון מצד אחד לערכים אחרים כמו רווחת ילדים, מימוש פוטנציאל שלהם, אוטונומיה הורית, חירות דתית, קידום תועלת חברתית ועוד.

הטענה היא, שככלל, עדיף לקדם שוויון על-ידי שיפור מצבם של החלשים מאשר באמצעות פגיעה בחזקים. כיוון שהדבר אינו אפשרי לעיתים, ניתן לנקוט באמצעים של שילוב בהשוואה כלפי מעלה עם אמצעים של השוואה כלפי מטה, לדוגמה תקצוב חינוך דיפרנציאלי עם הטלת איסור על גביית תשלומי הורים. במקרים אחרים, האמצעי המתאים ביותר יהיה השוואה כלפי מטה. כך, למשל הטלת מגבלות על מדיניות בתי ספר בנוגע לרישום תלמידיהם.

מכאן, שראוי לשקול ברצינות הטלת מגבלות לגבי רכישת יתרון ולהימנע מכך רק לנוכח שיקולים כבדי משקל. כן, גם אם יש לערוך איזון בין ערך השוויון לבין ערכים חשובים נוספים אין הכוונה היא שבכל מקרה של התנגשות על ערך השוויון לסגת. מוצע לאמץ גישה ביקורתית בעת עריכת איזון זה. רק כאשר האמצעי שנועד לקדם שוויון פוגע באופן ממשי בליבת הערך המתנגש אז יש לאפשר פגיעה בשוויון.

דוגמה לאיזון המתבקש נמצא במתח שבין הערך של אוטונומיה הורית לבין ערך השוויון. הגנה על אוטונומיה הורית נועדה בראש וראשונה לקדם את רווחת הילד (מתוך הנחה שהוריו יודעים הכי טוב מה יקדם אותה). היא מוצדקת גם מהטעם של יצירת יחסים משפתיים אינטימיים שחשובים לילדים ולהורים. נטען, שלא כל פעולה שמקדמת את הטעם האחרון מצדיקה פגיעה קשה בשוויון החינוכי. כך, ככל שפעולה או החלטה היא חיונית יותר לקיומם של קשרים משפחתיים מהסוג האמור, למשל קריאת סיפור לפני שינה, כך היא תהיה מוגנת יותר אף אם הדבר יביא לפגיעה בשוויון. לעומת זאת, לא ברור שבקשת הורים לשלוח את ילדם לבית ספר אחר מזה ששובץ אליו לפי איזור הרישום או לשלם עבור תוכנית לימודים נוספת הן החלטות שמשרתות את זכותם לאוטונומיה הורית, שכן לא ברור שהן מסוגלות לקדם את האינטרס ההורי המוגן ואף אם הן מקדמות אינטרס זה הן אינן מצויות בליבה שלו.

לבסוף, חשוב להדגיש, כי הדרישה למניעת יתרון לא מבחינה בין זירת החינוך הפורמלי לבין הזירה המשפחתית. עם זאת, הגבלות החלות על התנהגויות פרטיות המקנות יתרון מתנגשות באופן חמור יותר בערכים אחרים, למשל אוטונומיה הורית בהשוואה להגבלות המוטלות על רכישת יתרון בבית הספר. בכל זאת, לא נובע שכל פעילות משפחתית שמעניקה יתרון חינוכי תזכה בחסינות מפני צמצום היתרון או ביטולו.

לכאורה, גם, ניתן לטעון, כי ככל שהורים יוכלו להעניק יתרון לילדיהם הרי שיש בכך כדי לאיין את המדיניות של השוואה לפי מטה. עם זאת, משיבה המחברת, אף שהאפקטיביות של מניעת יתרון לא מלאה, חשיבות אמצעים אלה עדיין גדולה. מדיניות כזו תקטין את התמריץ לרכישת יתרון, תפנה משאבים ציבוריים לשיפור בתי הספר הרשמיים ותבטיח פעילויות שלא יכולות להתקיים בספרה הפרטית, כמו למשל מדיניות המבטיחה אינטגרציה חברתית.









ביבליוגרפיה

בג"ץ 4363/00 ועד פוריה עלית נ' שר החינוך, פ"ד נ"ו (4) 203 (2002).
בג"ץ 4253/02 קרייתי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד ס"ג (2) 86 (2009).
בג"ץ 10203/03 המפקד הלאומי בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד ס"ב (4), 715 (2008).
בג"ץ 1067/08 עמותת "נוער כהלכה" נ' משרד החינוך, פ"ד ס"ג (2) 398 (2009).
בג"ץ 7426/08 טבקה משפט וצדק לעולי אתיופיה נ' שרת החינוך, פ"ד ס"ד (1) 820 (2010).
בר"מ 5320/11 מדינת ישראל נ' חברה לתועלת הציבור בע"מ חינוך למנהיגות, נבו, 20.7.2011.
עע"ם 153/12 מדינת ישראל – משרד החינוך נ' חינוך למנהיגות – חברה לתועלת הציבור בע"מ, נבו, 5.7.2012.
עת"ם (מנהליים מר') 31083-03-11 קורנר נ' עיריית כפר סבא, נבו, 31.7.2011.
דגן-בוזגלו, נ' (2010). היבטים של הפרטה במערכת החינוך. מרכז אדווה. מאוחזר מתוך: https://adva.org/wp-content/uploads/2014/09/hafrataedu.pdf
וורגן, י' (2011). מסלולי לימוד ייחודיים במימון פרטי במערכת החינוך. מרכז המחקר והמידע של הכנסת. מאוחזר מתוך: https://www.knesset.gov.il/mmm/data/pdf/m02804.pdf 
משרד החינוך. (2002). חוזר מנכ"ל הוראות קבע 9-3.11 "תשלומי הורים". מאוחזר מתוך: http://cms.education.gov.il/educationcms/applications/mankal/arc/sc3ak3_11_9.htm

 
Anderson, E. (2010). The imperative of integration. Princeton University Press.
Brighouse, H. (2010). Educational equality and school reform. In H. Brighouse, J. Tooley, & K.R. Howe (Eds.), Educational equality (pp. 15-70). 2nd ed. Graham Haydon.
McUsic, M.S. (2004). The future of Brown v. Board of Education: Economic integration of the public schools. Harvard Law Review, 117, 1334.
Reynolds, L. (2004). Skybox schools: Public education as private luxury. Wash. U.L.Q. 82, 755