איפה החינוך? מעורבות הרשויות המקומיות בחינוך ותפיסת החינוך כשירות ציבורי – עבודת דוקטורט
גל-אריאלי, נ' (2013). איפה החינוך? מעורבות הרשויות המקומיות בחינוך ותפיסת החינוך כשירות ציבורי. חיבור לשם קבלת תואר "דוקטור לפילוסופיה", אוניברסיטת חיפה, חיפה.
מחקר זה עוסק בנכונותן של רשויות מקומיות בישראל להיות מעורבות בחינוך בתחומן ובקשר בין נכונות זו לבין תפיסתן את החינוך כשירות ציבורי. הרקע לעיסוק בנושא הוא התפתחות שתי תופעות בתחום מדיניות החינוך בשלושת העשורים האחרונים:
- הגברת מעורבותן של רשויות מקומיות בחינוך, כבשירותים ציבוריים אחרים, לעומת מעורבות הממשלה המרכזית;
- התגברותן של גישות אינדיווידואליות בדיון אודות מדיניות חינוך, הדורשות לתת משקל להעדפותיו של הפרט בעת עיצוב המדיניות הציבורית.
שתי התופעות מוכרות מן הספרות, כמופעים של הניאו ליבראליזם במדיניות ציבורית בתחומים שונים. המחקר בוחן את הקשר בין שתי התופעות דרך אבחנה בין שתי תפיסות אפשריות של מושג השירות הציבורי, בעיני קובעי מדיניות: תפיסת שירות כציבורי כאשר הוא מסופק לכלל הציבור, ממומן מכספיו וחוזר אליו כתועלת כוללת, כדוגמת שידור ציבורי; לעומת תפיסת שירות כציבורי שעה שהוא מסופק לכל אחד ואחד מן הפרטים בציבור, אם וכאשר הוא נזקק לו, כדוגמת רפואה ציבורית. המחקר בוחן את הדברים בסביבה הישראלית, דרך מערכת החינוך. המחקר מתייחס למושג המקומיות החדשה (New Localism) המשמש מסגרת קונספטואלית לתיאור מגמות במדיניות השלטון המקומי בעשור האחרון. הוא בוחן באיזו מידה משתלבת האבחנה בין המשמעויות השונות של שירות ציבורי במסגרת זו.
כנקודת מוצא למחקר שימשה ההסדרה המשפטית הקובעת את מידת מעורבותן של רשויות מקומיות בחינוך בישראל: החקיקה מכוחה מוטלות חובות על הרשויות המקומיות ובחינת פסקי-דין שעסקו בהיקף סמכויותיהן של רשויות מקומיות בחינוך. סקירת המסד המשפטי לימדה כי קיימת הלימה חלקית בלבד בינו לבין התמונה העולה מן הספרות העוסקת בתחום. לדוגמא, בעוד על-פי רוב מתואר קשר בין ביזור השירות הציבורי לבין גישות אינדיווידואליות, הרי סקירה של פסקי הדין מלמדת כי לפחות בתחום החינוך ולפחות ברשויות מקומיות שאזרחיהן עתרו נגד מדיניותן בחינוך, מבטא הביזור דוקא התנגדות לאינדיווידואליות. חלקיות התמונה ושטחי אי-ההלימה עוררו את הצורך לפנות אל בחינה אמפירית, באמצעות מחקר שיתרכז בדיווחי בעלי תפקידים וקובעי מדיניות חינוך ברשויות המקומיות.
שאלת המחקר המרכזית היתה מהו הקשר בין תפיסות קובעי המדיניות ברשויות המקומיות בסוגיות עקרוניות של קביעת מדיניות חינוך, לבין מעורבותן בפועל של אותן רשויות בחינוך. לאור הידע הקיים בדבר הקשר בין איתנותן של רשויות מקומיות לבין מעורבותן בחינוך, נשאלה גם השאלה, מהי השפעת מרכיבי איתנות על הקשר בין אותן עמדות לבין המעורבות; השערת המחקר המרכזית היתה כי ברשויות המאופיינות כאיתנות, הקשר בין העמדות לבין מעורבות הרשות בחינוך יימצא חזק, בעוד ברשויות מקומיות המאופיינות כבלתי איתנות, יימצא קשר חלש או שלא יימצא קשר.
המחקר התבסס על שאלון עמדות שהופנה לראשי רשויות מקומיות ומנהלי מחלקות חינוך. השאלון בחן את תפיסותיהם ביחס לחינוך כשירות ציבורי – כוללני או פרטני ואת הערכתם באשר לתפיסת משרד החינוך ובתי המשפט בשאלה זו. כן התייחס השאלון לתפיסת הנשאלים את מידת המעורבות האזרחית של תושבי הרשות המקומית שלהם – כמרכיב מאפיין של תפיסת המקומיות החדשה, ואת הגדרתם העצמית כמנהיגים מעצבים. מעורבות הרשות המקומית בחינוך נבחנה במחקר דרך ההשקעה הכספית של הרשויות המקומיות מתקציביהן העצמיים בחינוך ודרך דיווחי הנשאלים אודות מעורבות הרשות שלהם, בארבעה תחומים: פיתוח מדיניות עצמאית בנושא אזורי רישום, מעורבות בפתיחת בתי ספר חדשים, יזמות להפעלת תוכניות לימודים נוספות והעסקת מורים. כגורם השפעה אפשרי על הקשר בין תפיסות לבין מעורבות בפועל, נבחנה איתנותה של הרשות המקומית. האיתנות נבנתה כמשתנה המורכב מארבעה גורמים: גודל הרשות המקומית (מספר התושבים), האשכול הסוציו-אקונומי שלה, אשכול הפריפריאליות, איתנותה הפיננסית (איתנה / לא איתנה) ומגזר (יהודי / לא יהודי). אוכלוסיית המחקר כללה 107נשאלים, 41 ראשי רשויות מקומיות ו-66 מנהלי אגפים או מחלקות חינוך, אשר נענו והשיבו לשאלון שנשלח לכל 254 הרשויות המקומיות כשאלון כפול וזהה - האחד מיועד לראש הרשות והאחר למנהל מחלקת החינוך.
הממצאים מלמדים כי החינוך נתפס על-פי רוב ברשויות המקומיות כשירות ציבורי כוללני. יש בכך כדי להטיל ספק בקשר האינטואיטיבי הנוצר לעיתים, בין ביזור החינוך לבין גישות אינדיווידואליות. מנקודת מבטם של קובעי מדיניות חינוך ברשויות מקומיות, העדפת בחירתם של פרטים מקבלי-שירות אינה בהכרח גורם מנחה או מרכזי בעיצוב מדיניות חינוך. יתר על כן: בישראל נהוג להציג על פי רוב את הגישות הפרטניות בחינוך כמנוגדות לגישות לאומיות, של כוללנות לאומית-ישראלית. נטיית קובעי המדיניות ברשויות המקומיות לראיית החינוך כשירות כוללני, עשויה לרמז על כוללנות אחרת, שאינה לאומית כי אם מקומית. ממצא זה מחוזק על-ידי ממצא אחר במחקר: ברשויות מקומיות מאשכול פריפריאליות נמוך (רחוקות מן המרכז), נמצא קשר חיובי בין תפיסת החינוך כשירות ציבורי כוללני לבין מידת המעורבות הכוללת של הרשות המקומית בחינוך: ככל שהתפיסה כוללנית יותר, עולה המעורבות.
נראה מכאן כי ציבוריות החינוך בישראל עוברת מן הזרוע השלטונית המרכזית אל המקומית, במיוחד בפריפריה. יש בכך גם כדי להאיר את הפחתת השימוש במושג "חינוך ממלכתי" בדיון על החינוך בישראל, והעדפת המושג "חינוך ציבורי" – החינוך הופך עניין ומוקד למדיניות מקומית ופחות למדיניות ממלכתית.
עוד מצא המחקר, כי לרוב נוטים קובעי מדיניות חינוך ברשויות מקומיות לראות את מדיניות משרד החינוך ואת פסיקות בתי המשפט בתחום החינוך כמעדיפות את הפרט. אין בהכרח סתירה בין ממצא זה לממצא בדבר נטיית קובעי המדיניות עצמם, ויתכן שאלה פרטי תמונה המשלימים אלה את אלה: הנחיה פרטנית מכוונת מן המרכז עשויה להתיישב עם גישה כוללנית-מקומית, המהווה מפתח ליצירת זהות כללית קהילתית, ובמובן זה משמשת הרחבה של הזהות הפרטנית, ולא ניגוד שלה.
השערות המחקר ביחס לקשרים ישירים בין תפיסות קובעי המדיניות לבין מעורבות הרשות המקומית בחינוך, לא אוששו. אך בחינת השפעתם של מאפייני איתנות של הרשויות המקומיות העלתה תמונה עשירה ומורכבת: למשל, נמצא כי תפיסה של התושבים כמעורבים בחינוך עשויה להגביר את מעורבות הרשות המקומית בקביעת אזורי רישום, ברשויות מקומיות גדולות, ולהשפיע באופן הפוך ברשויות מקומיות קטנות (בהן, ככל שהתושבים נתפסים מעורבים, קטֵנה נטיית הרשות המקומית להתערב בנושא הרישום). תפקיד מעניין במיוחד נמצא לסגנון המנהיגות המעצב – נמצא כי ברשויות מקומיות שמאופיינות כאיתנות במרכיבים שונים, עולה המעורבות בחינוך ככל שגוברת הנטיה של הנשאלים – קובעי מדיניות חינוך ברשויות המקומיות – להגדיר עצמם כמנהיגים מעצבים. כך לדוגמא, ברשויות מקומיות איתנות פיננסית, עולה המעורבות בפתיחת בתי ספר וביזמות להפעלת תכניות לימודים נוספות, ככל שגוברת הנטיה לסגנון מעצב. זאת, בהתאם לידוע בספרות ובהתאם להשערת המחקר בענין זה. ממצא מפתיע מתייחס לרשויות מקומיות שמאופיינות באמצעות מרכיבי איתנות נמוכים: נמצא קשר שלילי בין סגנון מנהיגות מעצב לבין מעורבות רשויות מקומיות אלה בחינוך: בין היתר נמצא, כי בקרב רשויות שהוגדרו לא-איתנות פיננסית על-ידי משרד הפנים ובקרב רשויות מקומיות מאשכול סוציו אקונומי נמוך, ככל שסגנון המנהיגות מעצב יותר, פוחתת המעורבות בפתיחת בתי ספר; ברשויות מקומיות שאיתנותן הכוללת נמוכה, פוחתת המעורבות ביזמות להפעלת תכניות לימוד, ככל שסגנון המנהיגות מעצב יותר. חריג לכלל זה הוא הממצא המתייחס למעורבות הרשות המקומית בתחום אזורי רישום. דוקא כאן נמצא, כי ברשויות מקומיות מאשכול סוציו אקונומי נמוך, ככל שסגנון המנהיגות מעצב יותר, עולה המעורבות ברישום. מן המכלול נובע, שמעורבות ואי מעורבות הן בחירות מודעות, של מי שמתאפיינים בהובלה של קהילה אל עבר חזון תוך קשב לצרכי המונהגים ונכונות להולכת שינויים תוך שיתוף. יתכן שבחירה כזו היא תוצאה של קריאה מלאה של המפה – משאבים מצד אחד וצרכים אותנטיים של המקום מצד אחר.
אפשר שהשוני המובהק שנמצא בין תחומי המעורבות נובע מטיבם ומשקלם של התחומים במדיניות החינוך: רישום תלמידים ושיבוצם הוא עיסוק טכני; תכניות לימודים נוגעות בליבת העיסוק הפדגוגי. מבחינת סולם הצרכים של רשויות מקומיות, עולה מהממצאים כי רשויות מקומיות שצרכיהן הבסיסיים מסופקים או קרובים לכך, פנויות לעסוק בשלבים גבוהים יותר של סולם הצרכים – מימוש עצמי וגיבוש זהות; לעומת זאת, מנהיגי רשויות שצרכיהן הבסיסיים מצויים במחסור, אף שהם מודעים לקיומם של שלבים גבוהים בסולם הצרכים – בוחרים לעכב את העיסוק בהם, ולמקד את המעורבות בתחומים טכניים.
חלק מן המסקנות המעשיות של המחקר מכוון לעידוד מעורבות רשויות מקומיות בחינוך בתחומן, בעיקר כגורם מסדיר. ארגון מסגרות החינוך תוך יצירת הסכמות ואמנות בין אזרחים – הורים ושאינם-הורים, קבוצות אזרחים וקהילות לא-מקומיות. עידוד כיוון זה עשוי להיות יעיל יותר מכפיית מקום לימוד, עשוי להרחיב את תפקידם של מוסדות החינוך בתוך הקהילה ולעשותם גורמים בוני מקומיות. בשל טיבו ואופיו, עשוי החינוך לשמש מנוף של יצירת תרבות והווי מקומיים, ובדרך זו לעודד גיבוש זהות מקומית ברוח המקומיות החדשה. בדרך זו תשתנה תפיסת הקהילתיות בהקשר החינוכי – מראיית קהילת בית-הספר, קהילת הורים ותלמידים, לתפיסת בית-הספר בקהילה – בית-ספר כמוקד פעילות תרבותית וחברתית, מיועד לקהילה כולה.
תרומתו המרכזית של המחקר היא בנטיעת ההתפתחות של מעורבות רשויות מקומיות בחינוך בתוך ההקשר הרחב של פיתוח מקומיות חדשה כתופעה במדיניות ציבורית. תרומה נוספת היא בהצבת קו הרצף של תפיסת מושג הציבוריות בשירות הניתן על-ידי מקבלי החלטות ברשות מקומית – בין הכוללני לפרטני, בהצגת הביטוי של קו רצף זה בתחום החינוך ובהצעה לרתום אותו לפיתוח גישת המקומיות החדשה.