רפורמות בחינוך- "כישלון כמעט ידוע מראש"

מקור: "כישלון כמעט ידוע מראש", הד החינוך, גיליון מס' 09, אוקטובר 2007, כרך פ"א.
 פרופסור חיים גזיאל הוא מרצה וחוקר בבית הספר לחינוך של אוניברסיטת בר-אילן.
 
לרפורמות בחינוך יש סיכוי רק כאשר מבינים את הגורמים לכישלונן
 
מאז שנות ה-70 נאמר ונכתב הרבה מאד על סוגיית הרפורמה בחינוך (Popekewitz, 1988) או בלשונו של פרופסור בנג'מין לוין מאוניברסיטת טורנטו: " עשו לרפורמה מכירת יתר" (overselling ). זה לא אומר שנושא החינוך לא עלה בעבר לדיון ציבורי, אלא שהתעניינות בנושא רבה עוד יותר בימינו ולא רק בעולם המערבי המפותח (Rondinelli, 1989 ).
מטרת המאמר היא להתחקות אחר הסיבות לקשיים ביישום רפורמות בחינוך, כפי שהדבר עולה מהניסיון הבינלאומי בנושא זה.
 
התיזה המקובלת היום בספרות היא שתהליך הרפורמה בחינוך מושפע באופן מכריע מתהליכים פוליטיים וכלכליים גלובליים ופחות מתהליכים פנים-מערכתיים (Ginsburg et al , 1991). בניגוד לתזה זו יש הגורסים כי למערכת החינוך יש די אוטונומיה לנהל את הרפורמות על פי שיקול דעתה (Novarro, et al , 1998 ).
 
שתי פרדיגמות הלקוחות מתחום הסוציולוגיה מסבירות את צמיחתה של רפורמה במערכת החינוך: פרדיגמת האיזון ופרדיגמת הקונפליקט. על פי הראשונה, מערכת החינוך מופקדת על שמירת האיזונים בחברה. כאשר איזונים אלו מופרים ומתעורר צורך חברתי (כלכלי, דמוגראפי או אחר) שאינו מסופק נוצר חוסר איזון בין חלקי החברה. בדרך כלל, יש ציפייה ממערכת החינוך להתגייס ולהחזיר את החברה ליציבותה. ככל שחברות הופכות מודרניות יותר וצרכיהן משתנים, כך גוברת הציפייה ממערכת החינוך להשתנות בכיוון דומה. כאשר מערכת החינוך אינה מצליחה לענות על הציפיות בפער בין הציפיות למצב הקיים דוחף לרפורמה חדשה, שתתקן את מה שהקודמת לא הצליחה. כך נוצר מעגל של שינויים חוזרים ונשנים.
 
פרדיגמת הקונפליקט מניחה שרפורמה בחינוך אינה נובעת מתהליך טבעי של שמירה על האיזון החברתי, אלא מקונפליקט תמידי הקיים בין חלקי החברה מסביב יעדים, אידיאולוגיה, משאבים וכוח. רפורמה מתרחשת כאשר הקונפליקט מתחדד. השאלה היא מה עושה מדינה השרויה בין מחויבויות אידיאולוגיות סותרות, למשל בין מחויבות ליעילות בחברה ליברלית קפיטליסטית לבין מחויבות חברתית ליצירת שוויון הזדמנויות וסגירת פערים. כדי לצאת מהמבוי הסתום המדינה מגדילה את הרווח הפוליטי שלה ומכריזה על רפורמה שתביא מזור לחוליי המערכת החינוכית. לאחר מכן היא מונעת את יישום הרפורמה., וכך ממזערת את הנזק (רפורמה בחינוך עולה כסף רב ותוצאותיה נראות רק בטווח הארוך). בצורה זו המדינה מפיקה רווח, אך לטווח קצר בלבד, שכן הציבור מאבד את אמונו ביכולתה לפתור את בעיות החינוך. הכרזות של המדינה על רפורמות עתידיות יזכו ליחס חשדני מצד הציבור. שני הגורמים – היעדר גיבוי מצד המדינה לרפורמות שהיא מכריזה עליהן והחשדנות של הציבור מסבירים את כישלון הרפורמות בחינוך, אם כי אינם הסבר בלעדי: יש גורמים נוספים.
חילופי שלטון, ציפיות לא ריאליות – מקלות בגלגלי הרפורמה.
 על גורמים אחרים לכישלון יישומן של רפורמות בחינוך אפשר ללמוד מניסיונות הרפורמה של מדינות אחרות:
 
  1. חוסר יציבות פוליטית בעקבות חילופי שלטון תכופים (אפריקה, דרום אמריקה) או חילופי שרי חינוך כל שנה שנתיים (צרפת). כל שר חינוך בא עם סדר יום משלו, וכיוון שהוא מבקש להשאיר את חותמו במערכת הוא מציע רפורמה. גם שרי החינוך ממפלגה אחת, שהאידיאולוגיות שלה דומה, מקדמים רפורמות שונות כדי להירשם בדפי ההיסטוריה (בצרפת, למשל, כל רפורמה רשומה על שם השר שהציע אותה). בישראל "הרפורמה" נקשרה בשמו של זלמן ארן, הקמת המכללות האזוריות בשמו של אמנון רובינשטיין, וועדת דברת בשמה של לימור לבנת). התוצאה היא ששום רפורמה אינה מצליחה למצות את היעדים שנקבעו לה.
  2. ציפיות לא ריאליות מהרפורמה, לעשות הכול, מהר ובבת אחת, כדי לפתור את המצוקות החברתיות והחינוכיות. אנשים מצפים שמערכת החינוך תפתור הכול - תביא לשגשוג כלכלי, לסגירת פערים, למוביליות חברתית, לאינטגרציה תרבותית ועוד.
  3. אינרציה ביורוקרטית. מערכת החינוך היא מערכת ביורוקרטית והיא נושאת עמה את כל הכשלים הטיפוסיים למערכת כזאת, בין השאר שמירה על אינטרסים משוריינים. כל ניסיון לרפורמה נתפס כאיום על בעלי אינטרס משוריין. כך למשל, המפקחים טרפדו את הניסיונות לאוטונומיה של בתי ספר בשנות ה-80 של המאה ה20. בתוך "האינרציה הביורוקרטית" יש לכלול גם את חוסר היכולת של מורים להשתחרר מהרגלים המעניקים להם ביטחון בעבודה. יש קודים ארגוניים בבית הספר המסייעים למורה לשמור על שגרה בטוחה: סדר, משמעת, עמידה בלוח זמנים, מבנה השיעורים, לוח זמני הבחינות, טקסים וכדומה.
  4.  המבנה הרופף של מערכת החינוך מאפשר לכל מורה להסתגר בדלת אמות כיתתו, ומצמצם את יכולת הפיקוח של המדינה על יישום הרפורמה. גם אפשרויות הענישה על אי-יישומה מוגבלות למדי.
  5. רפורמות נכשלות מכיוון שאינן מצליחות לפתור את הבעיות שלשמן תוכננו. במקום לפתור את הבעיה הפוליטית החינוכיות, הרפורמות מבקשות לפתור את הבעיה הפוליטית שהבעיה החינוכית מעוררת. לדוגמא, אם יש פערים לימודיים ניכרים בין ילדים משכבות חברתיות שונות, או אם יש ניכור וריחוק חברתי בין ילדים משכבות חברתיות שונות, ובשל כך נוצרות סכנה למרי חברתי, הממשלה חשה מאוימת ושולפת פתרון כדי לכבות את השריפה. "המרי החברתי" שהתחולל בוואדי סאליב ב-1959 שימש בעקיפין זרז לרפורמה בחינוך של יולי 1968. הפתרון שהוצע היה בתי ספר אינטגרטיביים, אך לא ברור אם בתי ספר אלה לא ישיגו את המטרה ההפוכה, הקרבה הפיזית עלולה להוליד ריחוק חברתי, והלימוד המעורב עלול להגדיל את התסכול של החלשים וליצור תחושה של בינוניות וחוסר סיפוק אצל החזקים (Puryear, 1997 ׂ).
  6.  ייבוא של מודלים כלכליים וניסיון הטמעתם במערכת החינוך מתוך אמונה שאלה יפתרו את בעיות החינוך. Robertson & Woock, 1994 ). ניקח לדוגמא את המודל שאומר שההורים הם שצריכים לבחור את בתי הספר עבור ילדיהם. התומכים טוענים שבחירת הורים תביא לשיפור ההישגים הלימודיים. ידוע שהרעיון של בחירת הורים מושתת על העיקרון של מנגנון השוק: בתי ספר יצטרכו להתייעל כדי למשוך תלמידים, הורים יבחרו את בית הספר הטוב ביותר בשביל ילדיהם, אולם לא ברור כיצד המודל של בחירת הורים יפתור את שאלת הישגי התלמידים ואת מניעת נשירתם מבתי ספר- שתי בעיות פדגוגיות במהותן (
  7.  עוצמתם של ארגוני המוריםMurillo, 1999). השיתוף מעניק תחושת מחויבות ומנטרל את ההתנגדות. ארגוני המורים מלוכדים בדרך כלל סביב מטרה ברורה ומוגדרת, ויש להם מנהיגות יציבה מבחינה פוליטית. לעומתם שרי החינוך מתחלפים כל העת. נשק השביתה העומד לרשות ארגוני המורים יוצר עלויות גבוהות מבחינת המדינה. לפיכך המדינה נמנעת בדרך כלל מעימות עם ארגוני המורים, ואילו ארגוני המורים מעוניינים בהמשך הקונפליקט כדי להשיג את דרישותיהם. אם המפלגה המנהיגה את ארגון המורים היא גם מפלגת השלטון, הנכונות לפשרה מצד מנהיגי ארגון המורים תהיה גדולה יותר, שכן הם רואים בתפקידם קרש קפיצה לתפקיד פוליטי משמעותי בהנהגת השלטון. לא כן הדבר כאשר מדובר בשתי מפלגות פוליטיות הנמצאות משני צדי המתרס. מכאן החשיבות של שיתוף ארגוני המורים בקביעת מדיניות הרפורמה (
  8. רפורמה במערכת מורכבת דורשת השקעה תקציבית גבוהה. מערכת מורכבת כמו מערכת החינוך דורשת השקעה גדולה לצורך רפורמה. השקעה מסוג זה אינה זוכה בדרך כלל לתמיכה ציבורית רחבה, מה גם שאת התועלות של הרפורמה רואים רק אחרי שנים רבות. בהיעדר תמיכה ציבורית רחבה ותקציב מתאים, יישום הרפורמה המוצעת חלקי או איטי.
  9.  אנרגיה רבה מושקעת בממד המבני-ארגוני ואנרגיה פחותה בממד הפדגוגי. זהו, לדעת פרופסור חיים גזיאל ההבדל המהותי בין המלצות ועדת דברת לבין "הצעד הקובע" של הסתדרות המורים. ועדת דברת ראתה בארגון מחדש את חזות הכול. היום ברור שיש לשים את המוקד במקום אחר. רפורמה נכונה במערכת החינוך צריכה להתרכז בהוראה ובלמידה ולהסתייע בטכנולוגיה דיגיטאלית.
  10. גורמים פסיכולוגים ברמת הפרט וברמה של הקבוצה. יחידים וקבוצות חשים מאוימים משינוי ונוטים לנסות למנוע אותו.
 התיאור והניתוח שהציע פרופ' גזיאל פסימיים: רפורמה בחינוך היא רטוריקה, אין תקווה ליישומה, נמתין לרפורמה הבאה שתיכשל אף היא. מטולטלת הרפורמה נעה בין הקטבים – בין הריכוז לביזור, בין חינוך שמרני לחינוך מתקדם – ואינה מצליחה לחולל שינוי של ממש. אך מנהיגות חינוכית חיובית ויוזמת אינה נעה בלא תכלית בין הקטבים, אלא מפיקה לקחים מהתנועה הזאת, חוקרת את הגורמים המונעים רפורמה, לומדת על רפורמות מוצלחות בעולם, ומעצבת את הממדים השונים של מערכת החינוך כך שיענו על האתגרים של ההווה והעתיד. הנה כמה הנחיות לרפורמה שאפשר להפיק מן הניסיון הבינלאומי (Clabaugh & Rozycki, 1989 ׁ).
  • קחו מהרפורמות שהוצעו או נוסו עד היום ושהושקעו בהן משאבים את מה שמתאים ליעדים של היום, ובדקו מה אפשר לעצב מחדש כדי שיתאים למחר.
  • שינוי לשם שינוי יכול להתאים למדינות עתירות משאבים, אך לא למדינות דלות כמו ישראל.
  • רפורמה מחייבת שיתוף של כל הגורמים במערכת החינוך – לרבות ארגוני המורים – בכל שלביה: בתכנון, בניסוי, ביישום.
  • על הרפורמה ל"הצטנע" ביעדיה ולא להתיימר לפתור את כל חוליי החברה.
  • על הרפורמה בחינוך להתמקד בראש ובראשונה בממד הפדגוגי ולהשקיע בו את מרב המשאבים.
  • על מתכנני הרפורמה לפתח מדדים להערכת מידת הצלחתה בהגשמת יעדיה ( House,1996 ).
 
מקורות מידע מצוטטים:
 
 Clabaugh, G. & Rozycki , E.  "Politics , consensus and Educational Reform" , Educational Horizons, fall, 1989.
 
House, E.A. "A framework for appraising educational reforms," Educational Researcher , 25 615.
 
 Ginsburg, M.B. Et  al. Understanding educational reform in global context, economy , ideology and the state. N.Y , Garland.
 
Murillo, V . "Recovering political dynamics : teachers' unions and the decentralization of education in Argentina and Mexico," Journal of American studies and world affairs,  41 , 1999.
 
Navarro, J. C. et al.  Education reform in Latin America, Washington, D.C,  World Bank Publications, 1998.
 
Popekewitz, T.S . "Educational Reform : Rhetoric , ritual and social interest." Educational Theory , 38 1988, 7793.
 
Puryear, J. Educational reform in the Americas : external forces and internal challenges , Washington D.C. World Bank Publications, 1997.
 
Robertson , S.l. & Woock , R . "The political economy of educational reform in Australia," in Ginsburg, M.B (ed) . Understanding educational reform in global context: economy . ideology and the state, New York , Garland.
 
Rondinelli, D.A. Et al , "Analyzing, decentralization policies in developing countries, a political framework," Development and Change 20, 1989, 2 , 5787.
מה דעתך?
    עדיין אין תגובות לפריט זה
    מה דעתך?