יישום תהליך בולוניה במערכת ההשכלה הגבוהה בישראל

ימיני, מ' ובן-ארצי, י' (2013). יישום תהליך בולוניה במערכת ההשכלה הגבוהה בישראל. דפים, 55, 197-177.

מילות מפתח: מדיניות חינוך, מערכת ההשכלה הגבוהה, תהליך בולוניה.

'תהליך בולוניה', תהליך שראשיתו בשנת 1999, הוא תוצר החלטות של ועדות בין-לאומיות אשר נוסחו במשרדי החינוך של המדינות השותפות בוועדות אלה. הוא אמור לחולל שינויים כלכליים ומבניים במערכות ההשכלה הגבוהה הוותיקות הקיימות מאז ימי הביניים, כמו גם במערכות ההשכלה הגבוהה במדינות צעירות שהפכו עצמאיות בעשורים האחרונים. מטרתו הראשונית של תהליך בולוניה היא ליצור סטנדרטים אחידים במוסדות להשכלה גבוהה השותפים לתהליך זה.

תהליך בולוניה מבוסס על הרעיון שמדינות אירופה ושכנותיהן יהיו לישות אחת בעלת עוצמה, ישות אשר תוכל להתמודד במרחב הגלובלי עם מעצמות כלכליות דוגמת ארצות-הברית, סין, יפן והודו. כיום שותפות לתהליך בולוניה 47 מדינות, וככל שהתהליך מתקדם ומוטמע במוסדות להשכלה גבוהה, מדינות אירופה ושכנותיהן נוטות יותר להצטרף אליו – אם לאמצו במלואו ואם ליישם רכיבים אחדים ממנו – כדי להיות שותפות לתמורות ולשינויים המתרחשים ביבשת.

אף שמעמדם הבין-לאומי של חוקרים מישראל חזק ויציב, דומה כי התנאים לשילוב מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל בתהליכים בין-לאומיים דוגמת תהליך בולוניה לא בשלו עדיין. למעשה, דומה כי ההכרה בכוחם של תהליכים כאלה לא חלחלה לשכבות רבות בממסד האקדמי בישראל ולמוסדות ההשכלה הגבוהה. בהקשר זה חשוב לציין כי למרות קשרי המחקר הבין-לאומיים הענפים של ישראל שיתוף הפעולה האקדמי עם מוסדות מקבילים בעולם הוא נקודתי ומוגבל ביותר, ובדרך כלל מאפיין רק את הלמידה לתארים מתקדמים.

הרכיב הראשון של תהליך בולוניה הוא הפרדה לשלושה "מעגלי לימודים" לתארים אקדמיים (Bologna three cycle structure).מאז שנות החמישים נהוגה בישראל שיטת שלושת המעגלים, ולפיה הסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה יכולים ללמוד לשלושה תארים: תואר ראשון (B.A.), תואר שני (M.A) ותואר שלישי (Ph.D). נציין כי בדיסציפלינות שונות התארים מכונים בשמות שונים: MD (בוגר ברפואה), B.Sc. (בוגר במדעים(, B.Ed. (בוגר בהוראה( וכן הלאה. דומה כי בהיבט הזה הקדימה ישראל מדינות רבות באיחוד האירופי, והשיטה הנהוגה במערכת השכלה הגבוהה שלה עולה בקנה אחד עם הנדרש מהמדינות המשתתפות בתהליך בולוניה.

אולם להוציא את הרכיב של שלושה מעגלי לימוד, בכל שאר ההיבטים המבניים של השיטה יש הבדלים בין המוסדות להשכלה גבוהה בישראל, כמו גם ביניהם לבין המצב בזירה הבין-לאומית. כך למשל בטכניון מוענקת לבוגרי התואר הראשון תעודת B.Sc, אך בתעודת הגמר שלהם מופיע הכינוי "מוסמך למדעים" אשר בשאר המוסדות האקדמיים מייצג בוגרי תואר שני; בטכניון הלימודים לתואר שני מכונים "לימודי מוסמכים" (כיוון שהסטודנטים הוסמכו כבר בתואר הראשון), ובוגרי התואר השני מקבלים תעודת "מגיסטר" (כפי שהיה נהוג בעבר בגרמניה).

הדוגמה הזו ממחישה את חוסר האחידות במוסדות להשכלה גבוהה בישראל ואת הקושי שלהם להשתלב בתהליך בולוניה. דומה כי על מנת "להתקרב לבולוניה" על המוסדות להשכלה גבוהה לאחד בין מערכות הענקת התארים שלהם, לנהוג בשקיפות אקדמית, להכיר בניקוד האקדמי שנצבר בכל מוסד להשכלה גבוהה בארץ ולבנות תכניות לימודים אשר יתאימו לאלו הנהוגות באירופה. בדרך זו בוגרי המוסדות להשכלה גבוהה בישראל יוכלו להשתלב בלימודים במוסדות מקבילים באירופה.

הרכיב השני של תהליך בולוניה הוא הכרה (אקרדיטציה) אחידה בהישגים אקדמייםמתן אפשרות לתלמידים לצבור ולהעביר ניקוד אקדמי בין מוסדות להשכלה גבוהה (ECTS: European Credit Transfer and Accumulation System).במרבית מדינות אירופה הסטודנטים נדרשים לצבור 60 נקודות זכות בשנת לימודים אחת, כלומר על מנת להיות זכאים לתואר ראשון עליהם לצבור 180 נקודות זכות. לעומת זאת בישראל על מנת לקבל תואר ראשון הסטודנטים נדרשים לצבור 120 נקודות זכות. חשוב לציין כי בישראל לא בכל הדיסציפלינות הסטודנטים לתואר ראשון נדרשים לצבור 120 נקודות זכות – היקף הלימודים אשר נדרש לקבלת תואר ראשון במדעי הטבע, במשפטים ובמקצועות הבריאות שונה ומגיע עד ל-160 נקודות זכות.

הבדל נוסף מתבטא במשקל שניתן לכל נקודת זכות (היקף שעות הלימוד). במרבית הדיסציפלינות לא נמצאו הבדלים בין העומס המוטל על הסטודנטים הלומדים בישראל לבין העומס על הסטודנטים באירופה, כלומר ניתן להסתגל לשיטה האירופית במחיר מאמץ קטן של הגדרת עומסי הלימוד והיקף הנקודות האקדמיות הנצברות אשר משקפות את העומסים האלה. במערכת ההשכלה הגבוהה בישראל נהוגה שיטת צבירה של ניקוד אקדמי (אקרדיטציה) השונה מזו הקיימת באירופה. בישראל אין התחשבות במאמץ של הסטודנטים ובהשקעה שלהם מחוץ לכיתה, אלא מחשבים את מספר שעות ההוראה הפרונטליות של המרצה.

נוסף על כך מעבר סטודנטים בין המוסדות להשכלה גבוהה, ובפרט מהמכללות לאוניברסיטאות ולהפך, אינו פשוט כלל. לפיכך הסטודנטים בישראל אינם יודעים מראש אם המוסד האקדמי שבחרו ללמוד בו יכיר בלימודיהם האקדמיים הקודמים. דומה כי בישראל אין מדיניות אחידה בנושא המעבר בין המוסדות להשכלה גבוהה, ולעיתים בשל תחרות בין המוסדות בסטודנטים אינם זוכים ליחס שווה והוגן בעת המעבר ממוסד למוסד.

הרכיב השלישי של תהליך בולוניה הואהענקת אישורי לימודים, תעודת הסמכה ותעודת גמר – 'נספח בולוניה' (BDS: Bologna Diploma Supplement). כיוון שבתהליך בולוניה משתתפות מדינות רבות אשר מדברים בהן שפות שונות והתרבויות האקדמיות בהן שונות, במסמכים הנלווים לתהליך הוגדרו הנחיות ונהלים לתרגום תעודות הזכאות לתואר ואישורי לימודים. נוסף על כך מדינות המשתתפות בתהליך בולוניה מעניקות לבוגרי האוניברסיטאות בהן אישור ('נספח בולוניה' –BDS) הסוקר את הקורסים שנלמדו – תוכנם, מספר נקודות הזכות שהקנו לבוגרים, הרמה האקדמית שלהם ותיאור קצר של מערכת ההשכלה הגבוהה במדינה המעניקה את התואר.

בישראל המוסדות להשכלה גבוהה אינם מעניקים לבוגריהם את הנספח הזה, וזאת בניגוד לנדרש מהמוסדות האקדמיים במדינות המשתתפות בתהליך. אם הסטודנטים מבקשים זאת (בדרך כלל תמורת תשלום), מוסדות ההשכלה הגבוהה מתרגמים את תעודת הגמר וההסמכה לאנגלית, אך אין הנחיות או תקנות ברורות בנושא זה. הצטרפותה של ישראל לתהליך בולוניה מצריכה אפוא עבודת מטה ממושכת ויסודית, כזו שבסופה יוענקו לבוגרי המוסדות להשכלה גבוהה בישראל תעודות אחידות העומדות בסטנדרטים של התהליך. תעודת אלה יסללו את דרכם של הסטודנטים מישראל אל הקמפוסים באירופה ואל מקומות תעסוקה אטרקטיביים.

הרכיב הרביעי של תהליך בולוניה הוא מערכת הכשרה ארצית (NQF: National Qualification Framework). מערכת ההכשרה הארצית נועדה לקבוע דרישות קדם או דרישות סף לכל רמת לימוד בכל תואר. מטרת המערכת הזו היא לשפר את השקיפות במוסדות להשכלה גבוהה, להגביר את הנגישות להשכלה הגבוהה ולזהות את הצרכים המקצועיים של שוק העבודה והמערכת הציבורית. מובילי תהליך בולוניה הגדירו חמישה שלבים בדרך ליצירת מערכת הכשרה ארצית.

ישראל נמנית עם קבוצת המדינות הפעילות במרחב ההשכלה האירופי, אף שאין לה מערכת הכשרה ארצית. בישראל מערכת ההשכלה הגבוהה אינה קובעת את דרישות הסף לקבלת רישיונות עבודה או לעמידה במכרזים מקצועיים. בדרך כלל משרדי הממשלה למיניהם קובעים את הקריטריונים המקצועיים, והם המפקחים על ההכשרה המקצועית ועל מתן הרישיונות לעסוק במקצוע. במקרים רבים אנשי אקדמיה משמשים יועצים בנושא ההכשרה המקצועית בשלבי החקיקה השונים בוועדות הכנסת, אך בפועל לא קיימת בישראל מערכת הכשרה מקצועית ארצית כפי שיש באירופה. יתרה מזאת, דומה שאיש אינו מעוניין לקדם בניית מערכת כזו.
הרכיב החמישי של תהליך בולוניה הוא מערכת אבטחת איכות ארצית (NQA: National Quality Assurance). מערכת הבטחת האיכות צריכה להעריך, למדוד ולהבטיח את איכות המוסדות להשכלה גבוהה, כמו גם לעקוב אחר השינויים הנעשים בהם בעקבות ההערכות הקודמות. בשנים האחרונות הקימה המל"ג מערכת להערכת איכות בהשכלה הגבוהה בישראל, וביסודה ביצוע הערכה עצמית (self evaluation) של האיכות על ידי המוסדות עצמם.

בשנים האחרונות פועלת במסגרת המל"ג יחידה קטנה שתפקידה להוביל את התהליך של הערכה עצמית ולפקח עליו. נציין כי לפי רכיבי תהליך בולוניה, תהליכי ההערכה של המוסדות להשכלה גבוהה צריכים להיות בלתי-תלויים; לעומת זאת בישראל מערכת ההערכה היא יחידה הפועלת בתוך המל"ג, והדבר מרמז על תלותה בגורמים אחרים.תהליך הערכת האיכות במל"ג דורש בראש ובראשונה מהחוג או מהפקולטה הכנת דוח המתאר את הנעשה בחוג או בפקולטה מבחינה אקדמית, מציג סקרים ונתונים שונים ומפרט את המבנה הארגוני, היבטים מנהלתיים וכן הלאה. לאחר השלמת הדוח הוא נשלח אל חברי ועדה חיצונית בין-לאומית, ולאחר קריאתו מבקרים חברי הוועדה הבין-לאומית בחוג או בפקולטה במשך כחצי יום או יום (לכל היותר). בתום ביקורה של הוועדה הבין-לאומית חבריה כותבים המלצות, ואלו מועברות למל"ג. על ההמלצות האלו נדרשים החוגים והפקולטות להגיב.

לוועדות החיצוניות להערכת איכות יש חמש חולשות: (1) אף שהוועדות הללו מכונות "ועדות בין-לאומיות", לא תמיד משתתפים בהן חברים ממדינות זרות; (2) ישראל היא מדינה קטנה ועקב כך קשה להימנע מהבעיה האתית שבמינוי חברי ועדה ישראלים הנמנים עם סגל האוניברסיטאות והמכללות הקיימות בה; (3) עד היום בדקו ועדות ההערכה החיצוניות עשרות תחומים. בעקבות פעולתן עד כה סבורים במוסדות להשכלה גבוהה כי רוב דוחות הוועדה דומים זה לזה ומצביעים על אותן התופעות – מחסור באנשי סגל אקדמי, מחסור בתקנים, מחסור במעבדות ומחסור במלגות לסטודנטים; (4) על אף המלצות הוועדות החיצוניות להגדיל את משאבי המוסדות להשכלה גבוהה, דומה כי המל"ג אינה יכולה ליישם המלצות אלו בשל אילוצי תקציב. לפיכך השפעתו של התהליך לבדיקת האיכות העצמית מועטה ביותר; (5) כתוצאה מאי-יישום המלצותיהן של ועדות ההערכה גבר חוסר האמון של המוסדות להשכלה גבוהה ושל ראשיהן במערכת ההערכה.

הרכיב השישי של תהליך בולוניה הוא האמנה הבין-לאומית שנחתמה בליסבון בשנת 2005. לפי אמנה זו, המוסדות להשכלה גבוהה במדינות אשר חתמו על האמנה מכירים בתעודות הזכאות לתואר ובתעודות הגמר של הסטודנטים מהמדינות השונות. ההכרה בתעודות אלו מותנית בעמידה של המוסדות האקדמיים בסטנדרטים המפורטים באמנה. האמנה מיועדת בעיקר למדינות אירופה וצפון אמריקה, וחתומות עליה למעלה מ-50 מדינות. בשל חברותה ב'אונסק"ו אירופה' הייתה ישראל לאחת המדינות הראשונות מחוץ לגבולות אירופה אשר אישרו את האמנה. הן במל"ג והן משרדי הממשלה יש בעלי תפקידים הממונים על ההכרה בתעודות אקדמיות ובאישורי לימודים ממדינות שונות.

בינואר 2007 הגישה ישראל לראשונה את מועמדותה להצטרף לתהליך בולוניה. כעבור שנה היא ביקשה שוב להצטרף לתהליך, אך נדחתה. דומה כי הסיבה המעכבת את הצטרפותה לתהליך בולוניה היא פורמלית-פוליטית: מדינות שאינן חברות במועצת אירופה לא רשאיות לחתום על 'הצהרת בולוניה' ולהצטרף לתהליך, אלא רק להשקיף על התהליך ויישומו. ברם המכשלה הזו היא טכנית בעיקרה, וישראל הגישה בקשה לקבל מעמד מיוחד בהקשר זה. התרחבות התהליך וההסכמים הקיימים והצפויים בין אירופה לבין מדינות דוגמת אוסטרליה, ארצות-הברית וסין אמורים לאפשר את שילובן בתהליך של מדינות הים התיכון ומדינות אחרות.

נכון לימים אלה קיימים רק גורמים מעטים בישראל שהתמחו בהבנת תהליך בולוניה על כל חלקיו המורכבים. הגורם המשמעותי ביותר הוא היחידה למחקרים ולקשי חוץ במל"ג. יחידה זו הרבתה לעסוק בתהליך והשתתפה בקבוצות ההתמחות וההכשרה האירופית שלו. לעיתים ובאורח ספורדי שותפו בפעילות חוקרים ובעלי תפקידים במערכת השכלה הגבוהה, אך לא הייתה התמחות של מי מהם בנושא. התהליך לא הוחדר למעגלים הרחבים יותר במערכת, כלומר ברמת האוניברסיטה או המכללה. למעשה אין אף גוף ארצי אשר יוכל ללמד את הנושא ולקדם אותו.

אם קובעי המדיניות בארץ מסכימים כי ראוי לה לישראל להשתלב בתהליך ולהתקרב אליו ככל האפשר, מדוע לא נעשה מאמץ לאומי מרוכז ותכליתי בנושא זה (ולא ברמת ההצהרות בלבד)? האם המאמץ האדיר שהשקיעה המל"ג ביצירת קשרים ובהתחברות לפרויקטים דוגמת "טמפוס" (TEMPUS: Trans-European Mobility Program for University Studies) ו"ארסמוסמונדוס" (Erasmus Mondus) יהיה לשווא? דומה שכיום ישראל אכן נמצאת ברמת ההצהרות, והכוונות אינן מתורגמות לשפת המעשה הנדרש.
כל אשר נעשה עד כה כדי לעמוד בדרישות התהליך היה ספונטני, ולא כחלק מתכנית ארוכת טווח הכוללת שלבים, נקודות מבחן ומעברים משלב לשלב. עד עתה בוצע החלק הקל יותר, זה אשר מתאים ממילא לצורכי המערכת בישראל. הגדרת שלושת התארים וההפרדה ביניהם הייתה קיימת בישראל ממילא, כמו גם מתן נקודות הזכות האקדמיות (את קביעת הניקוד יש להתאים לשיטה האירופית). תהליך הערכת איכותם של המוסדות האקדמיים אמנם קיים בה, אך אינו בלתי-תלוי ואיננו אחיד. אשר לשאר הקריטריונים של תהליך בולוניה, נדרש מאמץ מרוכז ומתואם ברמה הארצית – במוסדות-העל הארציים ובעיקר במל"ג– וברמת המוסדות להשכלה גבוהה.

שלושה רכיבים נחוצים להשלמת הפער בין המצוי לרצוי: (א) הקמתה של יחידת הערכת איכות ארצית עצמאית (מערכת NQA); (ב) יצירת מנגנון של הכרה בתעודות ממוסדות זרים (מערכת BDS); (ג) האחדה של הדרישות המקצועיות ואפיונן (מערכת NQF).

הקמת מנגנון עצמי להערכת איכות נראית רחוקה ובלתי-אפשרית כמעט. מחברי המאמר הראו לעיל כי במסגרת המל"ג פועלת יחידה להערכת איכות, אך היא אינה עצמאית כלל: היחידה הזו כפופה למל"ג ופועלת במסגרתה, תלויה בתקציביה ובתשתיות השירותים שלה, קטנה מדי ומאמצת רק סוג מוגדר של תהליך ("הערכת איכות עצמית") אשר היא בחרה מתוך כלל האפשרויות בתחום. לצערם של מחברי המאמר, דומה כי קטנים הסיכויים שהרכיב הזה ישתנה מהותית ויותאם לתהליך האירופי. היחידה התמסדה, התהליך השתרש (ואינו זוכה לאהדה), והוות"ת ממילא אינה מסוגלת לפעול ליישום המלצות הוועדות החיצוניות, המלצות אשר רובן ככולן מעידות בעיקר על הצורך בהגדלת משאבים ובגיוס אנשי סגל, ולעיתים נדירות על סגירת תכניות לימודים. מנגנון של הענקת תעודות, נספחים ואישורים בין-לאומיים, כפי שהוא מופיע בתהליך בולוניה, אינו קיים בישראל.

האחדה בין הדרישות המקצועיות של כל תחומי הלימוד והענקת תעודה המאפיינת את תחום הלימוד בשפה אירופית (בדרך כלל באנגלית) מצריכות החלטה בדרג הארצי וכפייתה על המוסדות להשכלה גבוהה על ידי המחליטים, קרי המל"ג. תהליך זה כרוך במאמץ תקציבי עצום וביצירת שפה המשותפת לכל הרכיבים במערכת, והדבר מנוגד כמעט לאופייה של המערכת בישראל. המדינות שפיתחו כבר מערכת הכשרה ארצית (NQF) הן צרפת, אירלנד, מלטה, ובריטניה. המדינות אשר התהליך נמצא בהן בשלבי פיתוח הן אוסטריה, בלגיה, בולגריה, צ'כיה, גרמניה, דנמרק, אסטוניה, ספרד, פינלנד, הונגריה, איטליה, לטביה, לוקסמבורג, ליטא, הולנד, פולין, רומניה, פורטוגל, סלובניה, סלובקיה ותורכיה. מדינות אשר שוקלות אם לפתח אצלן את המערכת הזו הן יוון, שבדיה, נורבגיה ואיסלנד. וישראל? כאן דומה כי איש לא נתן עדיין את דעתו על הנושא.

הסיכום נכתב ע"י ד"ר נתן ברבר ממכון מופ"ת

ראה גם :

הסכם בולוניה – ויקיפדיה

המרכז לתהליך בולוניה (Bologna Training Center - BTC) באוניברסיטת בן-גוריון בנגב

מה דעתך?

    האם ישנה דרך לחשב את נקודות הזכות של האקדמיה בצלאל לפי שיטת הנקודות האירופאית? אני בתהליך של אישור נקודות הזכות שלי מבצלאל לאקדמיה אירופאית. אני נדרש כרגע לבצע חישוב של כמה שוות נקודות הזכות שלי מבצלאל ביחס לאי סי טי אס. האם יש דרך לברר כיצד וכמה שוות נקודות זכות ישראליות ביחס לאירופאיות?

    פורסמה ב 20/01/2014 ע״י עמרי ליבנה

    אני מחפשת התייחסות להערכה איכותית של תכניות לימודים בתואר שני בישראל. כוונתי להערכה הפונה מעבר למספר הנקודות ומספר המשתתפים בתכנית אלא בוחנת את אופן ההוראה בקורסים, עבודות של סטודנטים, כגון עבודות בקורסים, בסמינריונים, בפרויקטים… וכד'. שאלתי נובעת מרצון לברר /להאיר תהליכי שינוי בין תכניות תואר שני משנות השמונים לעומת תכניות משנות האלפיים.

    פורסמה ב 12/04/2014 ע״י דיתה פישל
    מה דעתך?