לגיטימציה של בתי ספר ציבוריים ושל מדיניות חדשנית בחינוך בקהילות אדוקות: סיפורו של זרם החינוך החרדי-ממלכתי החדש בישראל

Katzir, S. & Perry-Hazan, L. (2018). Legitimizing public schooling and innovative education policies in strict religious communities: the story of the new Haredi public education stream in Israel, Journal of Education Policy, DOI: 10.1080/02680939.2018.1438671

מבוא

"מתחת לרדאר", "בלי מהומות" ו"פיל בחנות חרסינה" נמנו עם הביטויים שכמה מהמרואיינים שלנו השתמשו בהם בתארם את המאמצים להעניק לגיטימציה לרפורמה הבלתי כפויה בבתי ספר חרדיים בישראל. זהו המחקר הראשון שבוחן את יישמוה של הרפורמה הזאת, שהתבססה על אינטראקציות דיסקורסיביות שקטות, כמעט חשאיות, בין פקידים חרדים של משרד החינוך ובין מנהיגי בתי ספר חרדים.

מערכת החינוך החרדית מקדשת לימוד תורה. ב-2013 יזם משרד החינוך רפורמה שתאפשר לבתי ספר חרדיים לשנות את מעמדם ממוסדות מוכרים שאינם רשמיים לבתי ספר ציבוריים רשמיים הקשורים לזרם חדש במערכת החינוך: זרם החינוך החרדי-ממלכתי. בבתי ספר חרדיים-ממלכתיים, מצופה מהתלמידים ללמוד את כל תוכנית הליבה, המקבילה לזו הנלמדת בבתי ספר ציבוריים אחרים, ובכלל זה מקצועות חילוניים כמתמטיקה, אנגלית, עברית ומדעים. מחקר זה בחן כיצד קבוצה של בתי ספר חרדיים העניקה לגיטימציה לרפורמה חדשנית זו, שהחוק אינו מחייב לאמצה.

לתקציר באנגלית

לקריאה נוספת

"נאום השבטים": תקווה ישראלית משותפת: חזון או חלום?

מדיניות ציבורית ורב-תרבותיות

מדיניות הרגולציה המדינתית של בתי ספר חרדיים

הרגולציה של בתי ספר אדוקים היא אתגר בולט שמדינות ליברליות ניצבות בפניו. רגולציה זו דורשת איזון עדין בין זכות הילדים לחינוך אדפטיבי שתואם את שיוכם התרבותי לבין זכותם לחינוך קביל שמטפח את פיתוחם של אישיות, כישרונות וכן יכולות מנטליות ופיזיות (האמנה לזכויות הילד 1989, סעיף 29.1). איזון זה צריך להביא בחשבון את זכויות ההורים וכן את העניין הציבורי בדמוקרטיה ובלכידות חברתית.

זוהי סוגיה בינלאומית, הנוגעת גם להוראת מקצועות חילוניים בבתי ספר מוסלמיים בסינגפור (Kong 2005; Tan 2010), לפטור של ילדים מכת האיימיש בארצות הברית מחוק חינוך חובה לאחר כיתה ח' (Fischel 2012; McAvoy 2012) ועוד. התלבטות דומה ניתן למצוא בחינוך מיני ומגדרי בבתי ספר המנוהלים בידי קהילות אדוקות בבריטניה (Hills 2015) ובהולנד (Maussen and Vermeulen, 2015).

ניתוח השוואתי של הפיקוח על בתי ספר חרדיים בישראל, ניו יורק, אנגליה ובלגיה הראה כי מנגנונים של אכיפה, כגון ביטול רישיונות בתי ספר, אפקטיביים הרבה פחות ממדיניות של מימון מותנה המספקת תמריץ לבתי הספר לאמץ סטנדרטים חינוכיים מוגדרים (Perry-Hazan, 2015b). ממצאים דומים התגלו גם בסינגפור: כל פעולה שהביאה לסגירת בתי ספר מוסלמים, נתפסה כפוגעת בחופש הדת וכתוקפנית כלפי הקהילה (Kong 2005, 622). מנגנון נוסף שעשוי לשכך את העימות בין חוקי החינוך במדינה לבין נורמות דתיות הוא הבטחת שימור הזהות. ברק קורן (b2017) הראתה כי מסגור מחדש של דרישות תוכנית הלימודים באופן שיבטיח את שימור הזהות והערכים החרדיים הגדיל משמעותית את שיעור ההורים החרדים שהסכימו ליישם את לימודי הליבה.

הרפורמה בחינוך החרדי-ממלכתי סיפקה תמריצים כלכליים לבתי ספר חרדים שבחרו להשתייך למערכת החינוך הציבורית. היא גם הבטיחה את שימור הזהות החרדית באמצעות ייסוד של זרם חרדי חדש במערכת החינוך הציבורית בישראל.

הקהילה החרדית בישראל

עקרונות האידיאולוגיה החרדית כוללים, בין השאר, את הכפיפות לסמכות של מנהיגים רוחניים; אמונה שלימוד תורה מבטיח את ההמשכיות היהודית; דחייה של מודרניזציה; רתיעה משינוי; וכן הסתגרות מפני העולם החיצוני (Brown, 2007).  האידיאולוגיה החרדית מקושרת גם עם חוסר קבלה של המדינה היהודית החילונית, תוך שיתוף פעולה מוגבל עם מוסדותיה (Leon, 2016). עם זאת, התרחבותה של הקהילה החרדית, שמהווה עתה כ-11% מהאוכלוסייה בישראל, הביאה לצורות חדשות של השתתפות בפוליטיקה הלאומית ובספירה הציבורית, המתאפיינות בהתנגדות ובשיתוף פעולה כאחד. עם מגמות אלה ניתן למנות השתתפות גדולה יותר באקדמיה, בצבא ובעולם הדיגיטלי.

מערכת החינוך החרדית

עד לרפורמה, כמעט כל בתי הספר החרדיים היו פרטיים, שהחוק מגדירם כבלתי רשמיים (חוק חינוך חובה 1949, סעיף 1). שתי רשתות החינוך המרכזיות בזרם הזה, החינוך העצמאי ומעיין החינוך התורני, מקבלות תקצוב מדינתי מלא. שאר בתי הספר הבלתי רשמיים מקבלים מימון של 55% עד 75% מרמת התקצוב שלה זוכים בתי ספר ציבוריים.

תקנות שונות דורשות מבתי ספר יסודיים חרדים ללמד כמה מקצועות חילוניים, כגון חשבון, מדע, עברית ואנגלית. עם זאת, בשל כוחן הפוליטי של מפלגות חרדיות, האכיפה של תקנות אלה חלקית והממסד החרדי הצליח לחזק את הגישה השמרנית ולנשל מכוח זרמים מודרניים יותר בתוך הקהילה החרדית (Perry-Hazan, 2015b).

הרפורמה החרדית-ממלכתית

בבתי ספר חרדיים-ממלכתיים, התלמידים נדרשים ללמוד את כל לימודי הליבה, בדיוק כמו בתי ספר ציבוריים אחרים. בתי ספר אלה מפוקחים על ידי אגף חדש במשרד החינוך, שהקים שר החינוך הקודם, שי פירון. בדצמבר 2014, משבר פוליטי הוביל לבחירות חדשות, ולסיום כהונתו של פירון. מאחר שחלון ההזדמנויות הפוליטי היה צר, הרפורמה לא עוגנה בחוק או בתקנות של משרד החינוך. באוקטובר 2015, כאשר התחלנו באיסוף הנתונים, גילינו כי 35 בתי ספר בחרו לשנות את הסטטוס שלהם ולהשתייך לזרם החרדי-ממלכתי, 16 מתוכם בתי ספר לבנים.

מתן לגיטימציה למדיניות חינוך חדשנית

רפורמת החינוך החרדי-ממלכתי אינה כפויה, ולכן דורשת מפגש רצונות בין בתי ספר חרדיים ובין משרד החינוך. יישומה תלוי בראש ובראשונה בהצלחתם של בתי הספר להשיג לגיטימציה מקהל היעד שלהם. לגיטימציה כזו מסתמכת על תהליכים אישיים של מתן משמעות וניכוס של השחקנים השונים: פקידי משרד חינוך, מנהלי בתי ספר, מורים והורים. לכן, שכנועם של שחקנים רלוונטיים הוא קריטי להשגת אותה לגיטימציה, ובכלל זה באמצעות אינטראקציות דיסקורסיביות לא רק מלמעלה-למטה (top-down), אלא גם מלמטה-למעלה (bottom-up). בעיצוב האסטרטגיות של אינטראקציות כאלה יש להביא בחשבון את העובדה שקהילות חרדיות אינן מונוליתיות, ויש לפנות לכל תת קבוצה על פי דרכה, העדפותיה ומאפייניה הייחודיים.

מטרות המחקר וכלי המחקר

המחקר בחן כיצד קבוצות של בתי ספר פרטיים חרדיים העניקו לגיטימציה לרפורמה חדשנית ובלתי כפויה שייסדה זרם חרדי חדש במערכת החינוך הציבורי בישראל. ספציפית, נבחנו הנסיבות שאפשרו או מנעו את מפגש הרצונות בין בתי הספר למשרד החינוך. התמקדנו בבתי ספר חרדיים לבנים, משום שעבורם ההחלטה להצטרף לזרם החדש היתה מורכבת יותר מבחינה אידיאולוגית (שכן מצופה מנשים חרדיות לצאת לעבודה ולפרנס את המשפחה, בעוד שמהגבר החרדי מצופה להתרכז בלימודי תורה).

החוקרים ערכו ראיונות מובנים למחצה עם חמישה פקידים באגף החרדי של משרד החינוך, ארבעה מנהלים ו-11 מורים בכירים בארבעה מתוך בתי הספר המדוברים. המחבר הראשון, המקושר לקהילה החרדית, ניהל את כל הראיונות. כדי להצליב את המידע, נותחו 102 מסמכים של משרד החינוך, כולל, בין השאר, סיכומים של ישיבות, מכתבים, תוכניות עבודה וחוזים עם בתי הספר שהצטרפו לזרם החדש.

ממצאים

התהליכים שאפשרו את הרפורמה חולקו לשני סוגים: מלמעלה למטה (top-down), ומלמטה למעלה (bottom-up). התהליכים מהסוג הראשון כללו פעולה פוליטית מהירה, שינוי ארגוני רדיקלי במשרד החינוך, תיווך תרבותי על ידי פקידים חרדים במשרד החינוך, קביעה של דרישות אדמיניסטרטיביות גמישות מבתי הספר החרדיים-ממלכתיים, חיבור סעיפים בחוזה שהבטיחו את שימור זהותם החרדית של בתי הספר המדוברים והדגשה של ההטבות הכספיות שבתי הספר ייהנו מהם. התהליכים מלמטה למעלה נבעו ממשברים כספיים, ביורוקרטיים או ארגוניים בבתי הספר, ממאפיינים תרבותיים בבתי הספר וממידע שהועבר בין בתי הספר שאפשר לימוד מניסיונם של בתי הספר החלוציים, אלה שהיו הראשונים לאמץ וליישם את הרפורמה.

באשר לחסמים, אלה כללו מחסור ברגולציה, "תקשורת שקטה" בין משרד החינוך לקהילה החרדית, התנגדות ומחאה בקהילה החרדית ושיתוף פעולה מוגבל של הרשויות המקומיות.

זרזים ליישום הרפורמה:

שינוי ארגוני רדיקלי: האגף החדש במשרד החינוך החליף מחלקה שהיתה אחראית בעבר על כל בתי הספר החרדיים, ונוהלה בידי צוות שהיה מחויב היסטורית לקדם את האינטרסים של פוליטיקאים חרדים שמרנים (Perry-Hazan 2013). ראש האגף החדש היה חילוני, אבל הוא העסיק מפקחים חרדים שהשתייכו לקבוצות מתונות יחסית בחברה החרדית שהכירו בחשיבותם של לימודים חילוניים.

פקידים במשרד החינוך כמתווכים תרבותיים: הפקידים החרדים במשרד החינוך לא הסתפקו בניהול משא ומתן עם מנהלי בתי ספר, אלא גם יצרו קשר עם מנהיגים בקהילה כדי להשיג את תמיכתם ברפורמה. הבחירה בחרדים לתפקיד זה נבעה מההנחה כי עצם חרדיותם תקל על הקשר עם הקהילה וכך יתעוררו פחות התנגדות וחשד.

דרישות אדמיניסטרטיביות גמישות: משרד החינוך קבע קריטריונים מנהליים לבתי ספר חרדיים-ממלכתיים, אבל היה מוכן להתפשר עליהן כדי לקדם את הרפורמה. בבית ספר אחד, למשל, היו רק חמש תלמידות. במקרים אחדים משרד החינוך פטר בתי ספר מהוראת אנגלית משום שלא היו להם מורים מתאימים.

תהליכי bottom-up: הגורם המרכזי שעודד את בתי הספר להצטרף לרפורמה היה משברים שאיימו על עצם הישרדותם. באחד מבתי הספר מורים לא קיבלו משכורת כבר שבעה חודשים, ובמקרה אחר כבר הודיע בית הספר לעירייה כי אינו יכול עוד לתפקד. ההצטרפות לרפורמה היתה הצעד היחיד שאפשר לחלק מבתי הספר המדוברים להמשיך ולהתקיים.

מאפיינים תרבותיים של בתי ספר שהצטרפו לרפורמה: בתי הספר המדוברים היו כפופים לסמכות רבנית מקומית, להבדיל ממנהיגים חרדיים מרכזיים ("גדולי ישראל"). מלכתחילה, הם היו פתוחים יותר ללימודים חילוניים ונרתעו מפרקטיקות בעייתיות של הדרה וגזענות המאפיינות חלק מבתי הספר האחרים במגזר החרדי. ההורים אפילו דרשו שילדיהם ילמדו מקצועות חילוניים עוד לפני ההצטרפות לרפורמה, וגילו הזדהות רבה יותר עם המדינה מאשר חרדים טיפוסיים. הם לא חששו מתיוגם כממלכתיים ולא חשו בסתירה בין זהותם החרדית לבין הסטטוס הציבורי של בית הספר. כך למשל, התלמידים נהגו לעמוד בצפירה ביום הזיכרון, בניגוד לנעשה ברוב בתי הספר החרדיים.

חסמים שעיכבו את הרפורמה

מחסור ברגולציה: זרם החינוך החרדי-ממלכתי לא עוגן בחוק החינוך הממלכתי (1953), בניגוד לזרמים אחרים. משרד החינוך גם לא פרסם תקנות פנימיות בעניין הזכויות והחובות של בתי הספר המדוברים. המשרד ביקש לבצע תמרון שקט ולהימנע ממאבקים פוליטיים ומהתנגדות של הקהילה החרדית. בנוסף לכך, הרצון להזדרז ולקבוע עובדות בשטח יצר ריק נורמטיבי. היעדר הרגולציה הביא לחוסר תיאום בין הסוכנים השונים האחראים לבתי הספר החרדיים-ממלכתיים ולקשיי תקשורת עם המשרד. חוסר הוודאות לגבי היקפם של השינויים העתידיים, בעיקר בעניין בחירת מורים, מנהלים ותלמידים, יצר חששות אצל המעורבים. בתחילת 2015, עם בחירתה של ממשלה חדשה, גברו החששות לאי קיום הבטחות שניתנו במסגרת הרפורמה. המפלגות החרדיות השיבו לעצמן כוח פוליטי כאשר חזרו לקואליציה, ואיתו גם את היכולת לחבל ברפורמה.

תקשורת שקטה בין משרד החינוך לקהילה החרדית: משרד החינוך בחר לבצע את הרפורמה בשקט, ללא תשומת לב תקשורתית. החשש היה כי שיווק ציבורי יאיץ את ההתנגדות ויפגע ברפורמה. עם זאת, ממצאי המחקר מראים כי גישה זו עיכבה את הרפורמה, משום שהיא הפקירה את ההשפעה על עמדות הציבור לידי התקשורת החרדית, שגינתה את הרפורמה והפיצה דיסאינפורמציה. כפי שאמר אחד המרואיינים, "אילו אנשים היו מבינים את הרפורמה, זה היה מנמיך את הלהבות".

התנגדות ומחאה בקהילה החרדית: העיתונות החרדית הצטרפה למאבק ופרסמה מאמרים שביקרו בחריפות את הרפורמה ואת מנהיגיה, תוך שהם מגנים בתי ספר ואנשים ספציפיים. להתנגדות זו נודעה השפעה משמעותית על הורים.

דיון

מצאנו כי הגורם העיקרי שעודד בתי ספר להצטרף לרפורמה היה משבר כספי, ביורוקרטי או ארגוני שאיים על עתידם. משברים כאלה היוו סיבות פרגמטיות להצטרף לרפורמה, ולכן ניתן לקבוע שהרפורמה זכתה ללגיטימציה פרגמטית (שיקולי כדאיות), להבדיל מלגיטימציה אידיאולוגית (ערכית) או קוגניטיבית (הכרה באי נמנעות קיומה של עובדה נתונה). עם זאת, מנהיגי בתי הספר תמכו בשילוב מקצועות חילוניים במטרה להעניק לתלמידים אפשרות לבחור בין מסלולי חיים שונים, ולהציע להם הזדמנות ללמוד בחינוך גבוה ולהשתלב בשוק העבודה.

מצד שני, הריק הנורמטיבי, כמו גם היעדרותה של המדינה מן השיח הציבורי, פגעו ביכולת לשווק את הרפורמה ולשכנע בנחיצותה. היעדרן של תקנות ברורות ורשמיות יצר אי ודאות וחששות בקרב המעורבים, ושתיקת המדינה הפקירה את הזירה למתנגדים.

מסקנת המחקר היא שלגיטימציה של רפורמות חינוכיות חדשניות ובלתי כפויות אינה יכולה להיות מושגת מאחורי דלתות סגורות.

סיכום

סיפורה של רפורמת החינוך החרדי-ממלכתי מראה כי מדיניות חדשנית יכולה להיות מנגנון אפקטיבי לקידום מימוש זכותם של ילדים לחינוך ולהרחבת טווח הבחירה של הוריהם. על מדינות לזהות את ההבדלים בין תת קבוצות שונות בקרב קהילות אדוקות ולהציע מימון מותנה לקבוצות שסביר יותר כי יעניקו לגיטימציה לצעדים כאלה. המדינה אינה יכולה להסתתר מאחורי תירוצים של רב-תרבותיות כאשר היא נכשלת בהנהגת מדיניות שתאפשר לילדים הגדלים בקהילות אדוקות לקבל חינוך שיציע להם חלופות לעתיד תוך שהוא מכבד ומחזק את זהותם התרבותית.

ביבליוגרפיה

Barak-Corren, N. 2017b. “Identity Threat and Affirmation in Norm Conflicts: Evidence from the Common Core Curriculum Conflict.” Paper Presented at the 17th World Congress of Jewish Studies, Hebrew University of Jerusalem

Brown, B. 2007. “And Nothing is Left except This Torah.” Eretz Acheret 41: 56–65 

Fischel, W. A. 2012. “Do Amish One-Room Schools Make the Grade? The Dubious Data of Wisconsin V Yoder.” The University of Chicago Law Review 79: 107–129

Kong, L. 2005. “Religious Schools: For Spirit, (F)or Nation.” Environment and Planning D: Society and Space 23 (4): 615–631

Maussen, M., and F. Vermeulen. 2015. “Liberal Equality and Toleration for Conservative Religious Minorities. Decreasing Opportunities for Religious Schools in the Netherlands?” Comparative Education 51 (1): 87–104

McAvoy, P. 2012. “‘There Are No Housewives on Star Trek’: A Reexamination of Exit Rights for the Children of Insular Fundamentalist Parents.” Educational Theory 62: 535–552

Perry-Hazan, L. 2013. The Ultra-Orthodox Education in Israel: Law, Culture and Politics. Jerusalem The Hebrew University of Jerusalem & Nevo Publishers (in Hebrew

Perry-Hazan, L. 2015b. “Curricular Choices of Ultra-Orthodox Jewish Communities: Translating (International Human Rights Law into Education Policy.” Oxford Review of Education 41 (5) 628–646

Tan, C. 2010. “Contesting Reform: Bernstein’s Pedagogic Device and Madrasah Education in Singapore.” Journal of Curriculum Studies 42 (2): 165–182