דוח מבקר המדינה 2021 על מערכת החינוך: כשלים בהקניית מיומנויות המאה ה-21

עיקרי הדברים:

• בגיבוש מסמכי המדיניות לא שותפו נציגים ממשרדי ממשלה, ממערכת ההשכלה הגבוהה או מגופים סטטוטוריים בעלי השפעה על שוק העבודה, ולפיכך גם על המיומנויות שיידרשו בו
• למרות שחלפו יותר מחמש שנים מאז החלה רפורמת הלמידה המשמעותית, כמחצית מתוכניות הלימודים לא עודכנו, ולא שולבו בהן עקרונות הלמידה המשמעותית
• כ-51% מתוכניות הלימודים לחטיבת הביניים ולחטיבה העליונה אושרו לפני יותר מעשור ולא עודכנו מאז
• אף שהמבחנים הבין-לאומיים החלו לשנות את פניהם ולשים את עיקר הדגש על הערכה של מיומנויות ופחות על הערכת ידע, בחינות הבגרות בכתב בישראל כמעט אינן מתייחסות למיומנויות המאה ה-21 ואינן בוחנות אותן
• ריבוי הבחינות בישראל (כ-10 עד 11 בחינות לעומת 2 עד 5 במדינות שונות בעולם) מייצר מערכת המקשה על בתי הספר לתת עדיפות ולהשקיע בהקניית המיומנויות הנדרשות לתלמידים
• רק 18% ממנהלי בתי הספר העל-יסודיים סבורים שהמטרה העיקרית שמשרד החינוך מועיד לחטיבות הביניים היא הקניית מיומנויות לתלמידיהן
• חלקם של בתי הספר בחינוך החרדי הוא רק כאחוז אחד מכלל בתי הספר המשתתפים בתוכנית התקשוב, בעוד ששיעורם מכלל בתי הספר הוא כ-30%
• בחינוך היהודי היחס של יותר מ-20 תלמידים למחשב קיים ב-14% מבתי הספר העל-יסודיים, ואילו בחינוך הערבי הוא קיים ב-50% מהם

דוח מבקר המדינה לשנת 2021 עוסק בנושא התמודדות הרשויות בישראל עם אתגר המוכנות לשוק העבודה המשתנה. ביקורת זו בוצעה בשיתוף פעולה בין-לאומי עם משרדי מבקרי מדינה של האיחוד האירופי ושל מדינות שונות: פינלנד, דרום קוריאה, איטליה, בולגריה וצפון מקדוניה.

לדוח המלא

לקריאה נוספת: כל סיכומי המאמרים בנושא מיומנויות המאה ה-21

היערכות משרד החינוך לשוק העבודה המשתנה

על פי מחקרים קיימות שמונה מיומנויות נחוצות וחיוניות במאה ה-21:

1. חשיבה ביקורתית
2. יכולת פתרון בעיות
3. למידה עצמית
4. הכוונה עצמית
5. שיתוף פעולה
6. יצירתיות
7. ניהול מידע
8. אוריינות טכנולוגית ודיגיטלית.

מבקר המדינה בדק  כיצד נערך משרד החינוך לשוק העבודה המשתנה והאם הוא מקנה לתלמידי ישראל את המיומנויות הנדרשות.

בעיות בהטמעת רפורמת הלמידה המשמעותית

בביקורת נמצא כי מטרת רפורמת הלמידה המשמעותית, שיושמה החל בשנת הלימודים התשע"ה (2014 - 2015), הייתה להתאים את מערכת החינוך למאה ה-21 ולהקנות לתלמידים את המיומנויות הדרושות להם בעת הזאת. כחמש שנים מאז החל משרד החינוך ליישם את הרפורמה, סבורים כמחצית מבעלי התפקידים בחינוך העל-יסודי - המפקחים המרכזים (מפמ"רים), מנהלי בתי הספר ורכזי המקצוע בבתי הספר - כי השפעת הרפורמה על קידום הקניית מיומנויות המאה ה-21 לתלמידי החינוך העל-יסודי לא הייתה רבה. נמצא כי מאז יישום הרפורמה ועד סיום הביקורת הנוכחית לא ערך המשרד תהליך הפקת לקחים שיטתי ומקיף מתהליך היישום לצורך גיבוש מדיניות המשכית להקניית המיומנויות.

הזנחה של מיומנויות המאה ה-21

בנוסף עלה כי בשנים 2016 - 2019 גיבשו יחידות מטה שונות במשרד החינוך מסמכי מדיניות להקניית מיומנויות לתלמידי מערכת החינוך. המסמכים הצביעו על מיומנויות נדרשות רבות ושונות, ולמעשה "דיברו בשפות שונות", ללא תיאום ביניהם. המשרד לא עשה שימוש במסמכים אלה לצורך גיבוש תוכנית כוללת להקניית המיומנויות המכילה יעדים, סדרי עדיפות, אמצעים ולוחות זמנים. עבודת מטה למהלך אסטרטגי כלל משרדי להגדרה ולהטמעה של מיומנויות מוסכמות הנדרשות לתלמידים במאה ה-21, שבמרכזה דמות הבוגר של מערכת החינוך, טרם הסתיימה באמצע אוקטובר 2020 וטרם עוגנה בחוזר מנכ"ל.

עוד נמצא כי בגיבוש מסמך פדגוגיה מוטת עתיד שותפו גורמי מקצוע חוץ-משרדיים, ובגיבוש התוכנית האסטרטגית שותפו כלל יחידות המטה במשרד החינוך. עם זאת, בגיבוש מסמכי המדיניות לא שותפו נציגים ממשרדי ממשלה, ממערכת ההשכלה הגבוהה או מגופים סטטוטוריים בעלי השפעה על שוק העבודה, ולפיכך גם על המיומנויות שיידרשו בו. לעיתים אף לא שותפו בכך בעלי עניין מרכזיים ממטה המשרד. בנוסף, המזכירות הפדגוגית מיפתה את תוכניות הלימודים כדי לבדוק באיזו מידה הוטמעו בהן המיומנויות. המיפוי התבצע בהתאם להנחיית ה-OECD, אך נערך על מספר מועט של תוכניות לימודים ובחטיבות הביניים בלבד, ללא התייחסות לכל מקצועות החובה, ללא התייחסות לתוכניות הלימודים של החטיבה העליונה וללא שיתוף המפמ"רים בביצועו. מיפוי נפרד נערך גם על ידי המפמ"רים, אבל 58% מהם ציינו כי לא מיפו את תוכניות הלימודים של חטיבות הביניים, ו-36% מהם ציינו כי לא מיפו את תוכניות הלימודים של החטיבה העליונה. בשל כך, תמונת המצב שגיבש משרד החינוך לגבי היקף המיומנויות בתוכניות הלימודים לוקה בחסר.

בנוסף, למרות שחלפו יותר מחמש שנים מאז החלה רפורמת הלמידה המשמעותית, כמחצית מתוכניות הלימודים לא עודכנו, ולא שולבו בהן עקרונות הלמידה המשמעותית. על פי נתוני פברואר 2020, 42 מתוך 82 (כ-51%) תוכניות הלימודים לחטיבת הביניים ולחטיבה העליונה אושרו לפני יותר מעשור ולא עודכנו מאז. כמו כן, אף שהמבחנים הבין-לאומיים החלו לשנות את פניהם ולשים את עיקר הדגש על הערכה של מיומנויות ופחות על הערכת ידע, בחינות הבגרות בכתב בישראל (שמשקלן כיום כ-49% מהציון הסופי של התלמידים) כמעט אינן מתייחסות למיומנויות המאה ה-21 ואינן בוחנות אותן.

ריבוי מזיק של בחינות בגרות

עוד עלה בביקורת כי ריבוי הבחינות בישראל (כ-10 עד 11 בחינות לעומת 2 עד 5 במדינות שונות בעולם) מייצר מערכת המקשה על בתי הספר לתת עדיפות ולהשקיע בהקניית המיומנויות הנדרשות לתלמידים. ההערכות החלופיות, שמטרתן להחליף חלק מבחינות הבגרות בכתב, מלוות בחסמים רבים, ועל כן אינן מאפשרות ללמוד על שליטתם של התלמידים במיומנויות החשובות להשתלבותם בשוק העבודה המשתנה. בנוסף, מידת הגמישות המוענקת לבתי הספר נמוכה - 67% מהמנהלים שהשיבו על השאלון ציינו כי מוענקת להם גמישות פדגוגית במידה בינונית ומטה; בתחומים שבהם לראיית המנהלים הגדלת הגמישות תתרום במידה הרבה ביותר להקניית המיומנויות, מוענקת גמישות נמוכה במיוחד. עוד עלה בביקורת כי רק 18% ממנהלי בתי הספר העל-יסודיים סבורים שהמטרה העיקרית שמשרד החינוך מועיד לחטיבות הביניים היא הקניית מיומנויות לתלמידיהן, ו-61% ממנהלי בתי הספר העל-יסודיים סבורים שבפועל חטיבות הביניים מקנות את המיומנויות הנדרשות במידה מועטה או בינונית בלבד. אף שהמשרד החל לפעול להתאמת דפוסי ההוראה והלימוד בחטיבות הביניים למאה ה-21, ובכלל זה הקניה של מיומנויות, ריבוי מקצועות הלימוד ועומס הבחינות בחטיבה העליונה משפיע על היכולת להקנות לתלמידי חטיבות הביניים את המיומנויות הנדרשות.

דרושות מדיניות כוללת ותוכנית אסטרטגית

מבקר המדינה ממליץ כי משרד החינוך יגבש מדיניות כוללת ותוכנית אסטרטגית ייעודית להטמעת מיומנויות המאה ה-21 בקרב תלמידי מערכת החינוך, לרבות במתכונת הנוכחית של בחינות הבגרות, וייתן דעתו לריבוי הבחינות ולהשפעת עומס זה על המערכת כולה. על התוכנית האסטרטגית לשמש מסגרת לפעילות מתואמת בנושא זה של כל יחידות המטה הרלוונטיות, ולכלול בין השאר את אופן ההטמעה של המיומנויות בתוכניות הלימודים, בהערכה ובמדידה, את אופן הקניית המיומנויות בחטיבת הביניים ואת האמצעים להרחבת הגמישות הפדגוגית בבתי הספר העל-יסודיים.

מבקר המדינה ציין בדוח כי כדי להכין את בוגריה לתפקוד מוצלח בחייהם העתידיים, על מערכת החינוך להטמיע בקרב תלמידיה, לצד ידע בתחומי הדעת השונים וערכים, גם את המיומנויות שיהיו נחוצות להם כבוגרים בחייהם החברתיים, האישיים והמקצועיים במאה ה-21. הדבר מקבל משנה תוקף לאור חשיבותו של הנושא והירתמותן של מערכות חינוך ברחבי העולם להטמעת מיומנויות אלה.

הסביבה הלימודית בבתי הספר העל-יסודיים כתשתית להקניית מיומנויות המאה ה-21

מבקר המדינה בדק ומצא, בין היתר, כי שיעור בתי הספר העל-יסודיים הזוכים להשתתף בפרויקטים שמפעיל משרד החינוך לשיפור הסביבה הפיזית בבתי הספר במטרה להתאים את הלימודים למאה ה-21 הוא קטן מאוד. בשנים 2016 - 2019 אישר משרד החינוך, במסגרת פרויקט M21 לשיפור כיתות, שיפוץ של 496 כיתות בלבד בבתי הספר העל-יסודיים, שהן 1.5% מתוך 32,756 כיתות שפועלות בארץ ו-33% מכלל הבקשות שהוגשו.

סביבת הלמידה היא מרחב פיזי המאפשר סוגים שונים של הוראה, המשלבת טכנולוגיות עדכניות ללמידה בדרכים חדשות ומעודדת מעורבות תלמידים. שינוי מערכת החינוך - במטרה להתאימה למאה ה-21 ולאפשר לבתי הספר להקנות לתלמידיהם את המיומנויות הנדרשות - טומן בחובו צורך בשינוי של סביבת הלימודים הפיזית והטכנולוגית.

פערים בין מגזרים בתשתיות התקשוב הבית ספריות

מבקר המדינה בחן נושא  ומצא כי תוכנית התקשוב שמפעיל משרד החינוך ומתמקדת בהכנסת תשתיות תקשוב חדשות לבתי ספר ובשדרוג תשתיות התקשוב הישנות שבהם, מופעלת בעיקר בחינוך היסודי, ורק כ-23% מבתי הספר העל-יסודיים כלולים בה. בנוסף, בעוד שכ-25% מבתי הספר העל-יסודיים באשכולות החברתיים-כלכליים הגבוהים (7 - 9) כלולים בתוכנית, רק 16% מבתי הספר העל-יסודיים באשכולות הנמוכים (1 - 3), הזקוקים לתוכנית זו, כלולים בה. עוד עלה בביקורת כי בתי הספר בחינוך הממלכתי-יהודי הם כמעט מחצית מבתי הספר המשתתפים בתוכנית התקשוב (בשעה ששיעורם מכלל בתי הספר הוא כ-34%), ואילו חלקם של בתי הספר בחינוך החרדי הוא רק כאחוז אחד מכלל בתי הספר המשתתפים בה (בשעה ששיעורם מכלל בתי הספר הוא כ-30%).

בנוסף, משרד החינוך לא קבע תקן בעניין היחס הסביר בין מספר התלמידים למספר המחשבים בבית הספר. ב-48% מבתי הספר העל-יסודיים יש מחשב אחד ליותר מ-10 תלמידים, וב-23% מהם יש מחשב אחד ליותר מ-20 תלמידים. יתר על כן, באשכולות הגבוהים היחס של יותר מ-20 תלמידים למחשב קיים ב-10% מבתי הספר העל-יסודיים, ואילו באשכולות הנמוכים הוא קיים ב-40% מהם; כמו כן בחינוך היהודי היחס של יותר מ-20 תלמידים למחשב קיים ב-14% מבתי הספר העל-יסודיים, ואילו בחינוך הערבי הוא קיים ב-50% מהם. נמצא עוד שנגישותם של המורים למחשב בבתי הספר העל-יסודיים נמוכה: ב-40% מבתי הספר העל-יסודיים יש מחשב אחד ליותר מחמישה מורים ובאשכולות הנמוכים קיים יחס כזה ב-52% מבתי הספר העל-יסודיים.

שיפור חסר של תשתיות פיסיות בבתי ספר

בנוגע לשינוי הסביבה הפיזית בבתי הספר העל-יסודיים עלה כי שיעור בתי הספר העל-יסודיים הזוכים להשתתף בפרויקטים שמפעיל המשרד לשיפור הסביבה הפיזית בבתי הספר במטרה להתאים את הלימודים למאה ה-21 הוא קטן מאוד. בשנים 2016 - 2019 אישר משרד החינוך, במסגרת פרויקט M21 לשיפור כיתות, שיפוץ של 496 כיתות בלבד בבתי הספר העל-יסודיים, שהן 1.5% מתוך 32,756 כיתות שפועלות בארץ ו-33% מכלל הבקשות שהוגשו. בפרויקט "חצרות לימודיות" אישר המשרד הקמת 19 חצרות בבתי ספר על-יסודיים, שהן 1% מכלל 2,265 בתי הספר העל-יסודיים שפועלים בארץ ו-17% מכלל הבקשות שהוגשו.

עוד עולה מהדוח כי למשרד החינוך אין מחקר מלווה לפרויקטים והוא לא ערך מעקב על איכות בתי הספר החדשניים המוקמים, כיתות M21 המשופצות והחצרות הלימודיות המוקמות, על תרומתם של מרחבים אלה ללמידה חדשנית המותאמת למאה ה-21, על שביעות רצונם של גורמי השטח; וכן על חסרונות וחסמים בפרויקטים אלה.

למידה בצל הקורונה

בדוח מצוין כי משבר הקורונה חידד עוד יותר את חשיבותה של תשתית טכנולוגית ודיגיטלית מקיפה ואיכותית בבתי הספר, שתהווה את הנדבך הבסיסי והחיוני ללמידה מרחוק. ראוי לציין את תוכנית ההצטיידות של משרד החינוך שגובשה בתקופת הקורונה, כאמור בתגובתו המשלימה של משרד החינוך באוקטובר 2020, לצורך צמצום הפערים בנושא תקשוב בתי הספר וקידום תשתית דיגיטלית ללמידה מרחוק.

מומלץ שמשרד החינוך יפעל לניצולו של התקציב שהוקצה לו ליישום תוכנית מקיפה לטיפול בלמידה מרחוק בצל הקורונה וימשיך לפעול כדי לקדם את שיפורה של סביבת הלימודים הפיזית והטכנולוגית, ירחיב את מעגל בתי הספר הנהנים מסביבה חדשנית ויעילה ומאמצעי טכנולוגיה שונים ויעודד את בתי הספר עצמם (ובעיקר את בתי הספר העל-יסודיים) להשתתף בפרויקטים המקדמים הקמת סביבה כזו תוך הסרת החסמים הנקרים בדרכם ובהתייחס לפערים הקיימים בבתי ספר חלשים מהבחינה החברתית-כלכלית, בחינוך החרדי ובחינוך הלא-יהודי.

יצוין כי דוח זה מציג את תמונת המצב בנושא ערב משבר הקורונה. לקראת סוף הביקורת, בעקבות משבר הקורונה, גיבש משרד החינוך תוכנית הצטיידות לצורך צמצום הפערים בנושא תקשוב בתי הספר וקידום תשתית דיגיטלית ללמידה מרחוק.

מבקר המדינה ציין בדוח כי "כדי להכין את בוגריה לתפקוד מוצלח בחייהם העתידיים, ולאור ההירתמות הכלל-עולמית לנושא זה, על מערכת החינוך להטמיע בקרב תלמידיה את המיומנויות שיהיו נחוצות להם כבוגרים בחייהם החברתיים, האישיים והמקצועיים במאה ה-21. נכון לערב משבר הקורונה, בתחילת שנת 2020, סביבת הלימודים הפיזית, הטכנולוגית והתקשובית של בתי הספר בכלל ובתי הספר העל-יסודיים בפרט לא סיפקה בצורה מיטבית את התנאים הנחוצים להקניה אפקטיבית של מיומנויות המאה ה-21 בכלל, והאוריינות הטכנולוגית והדיגיטלית בפרט. נגישותם של התלמידים לאמצעי למידה ממוחשבים הייתה מועטה; נגישותם של המורים לאמצעי הוראה ממחושבים הייתה מועטה אף היא; ולא היה די בשינויים שנעשו בסביבה הפיזית בבתי הספר העל-יסודיים כדי לאפשר קיום למידה חדשנית מיטבית".