מגמות בהתפתחות החינוך המיוחד, ועדת דורנר: התקוות והמציאות

בלס, נ'. מגמות בהתפתחות החינוך המיוחד, ועדת דורנר: התקוות והמציאות. סמינר אגף חינוך וחברה בלמ"ס, 20 ביוני 2022

עיקרי הדברים:

על מנת להגביל את הגידול במספר הילדים בחינוך המיוחד וכן להגדיל את שיעורם בחינוך המשולב מומלץ לפעול לפי ההמלצות הבאות:

• לגבש כלי אמין לקביעת רמת תפקוד של התלמידים בחינוך המיוחד
• להפנות תלמידים ברמת תפקוד גבוהה לחינוך המשולב, ותלמידים ברמת תפקוד נמוכה ביותר לחינוך הנפרד
• לאפשר לתלמידים בעלי רמות תפקוד בינוניות לבחור מסגרת (חינוך משולב או נפרד)
• להשוות את התקציב לתלמיד בחינוך הנפרד ובחינוך המשולב
• לקבוע ששיטת התקצוב של התלמידים בעלי רמות תפקוד בינוניות בחינוך הנפרד תהיה לפי רמת התלמיד ולא לפי כיתה (שכן בכיתה לומדים תלמידים עם לקויות שונות וכושר תפקודי שונה)

עיקרי מסקנות ועדת דורנר

לקריאה נוספת: כל סיכומי המאמרים בנושא החינוך המיוחד

במהלך עשרים השנים האחרונות חל גידול ניכר בתקציב משרד החינוך בכללותו. ואולם, תקציב החינוך המיוחד גדל בקצב הרבה יותר מהיר מהתקציב הכולל של המשרד, כמו גם מספרם של תלמידי החינוך המיוחד. בין 2014 ל-2022 גדל תקציב החינוך המיוחד ב-76%. משנת 2018 (שנה שבה התקבל תיקון מספר 11 לחוק החינוך המיוחד) עד 2022 גדל התקציב לחינוך המיוחד ב-25%, ובין 2021 ל-2022 התקציב גדל בכ-5% בעוד מספר התלמידים בחינוך המיוחד גדל ב-2% בלבד. אם כן, בשנים האחרונות התפתח פער בין גידול במספר התלמידים ותקציב החינוך המיוחד לבין תקציב החינוך בכללותו. פער זה הוא ביטוי למגמה בעייתית כלל עולמית המתרחשת לאורך השנים גם בישראל. תופעה זו עומדת בבסיס הרצאה זו.

מסגרות החינוך המיוחד בישראל ושיטות התקצוב שלהן

החינוך המיוחד בישראל פועל בשלוש מסגרות נפרדות:

1. בתי ספר וגנים של החינוך המיוחד בהם לומדים אך ורק תלמידי החינוך המיוחד.
2. כיתות חינוך מיוחד בתוך בתי ספר רגילים.
3. שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בכיתות רגילות.

במערכת החינוך קיימות שלוש שיטות תקצוב, שכל אחת מהן מקבילה לאחת ממסגרות החינוך המיוחד הרשומות למעלה:

1. בתי הספר לחינוך מיוחד: משרד החינוך קבע את מסגרת התקציב לכל סוג כיתה בבית הספר לחינוך המיוחד. הכיתה מתוקצבת ככיתה (כלומר, לא על פי מספר תלמידים), לפי השירותים המגיעים לכיתה זו על פי קביעתו של משרד החינוך.
2. התקצוב של תלמידים בבתי הספר הרגילים נעשה לפי שתי שיטות נפרדות: לפי השיטה האחת, תלמידים מקבלים סל מוסדי (בעבר נקרא הסל הסטטיסטי), כלומר, משרד החינוך מקצה לכל בית ספר תקציב מסוים בהתאם לאחוז התלמידים בבית הספר. התקציב מיועד לכלל התלמידים עם צרכים מיוחדים, אבל לא מיועד אישית לתלמיד ספציפי. לפי השיטה השנייה תלמידים מקבלים סל אישי (בעבר נקרא סל דיפרנציאלי). סל אישי ניתן לתלמידים בעלי צרכים מיוחדים קשים יותר המשולבים בחינוך הרגיל. תקצוב זה מיועד לשירותים שונים שתלמידים אלה מקבלים.

הנחת הבסיס של משרד החינוך הייתה שקיימת התפלגות על פני רצף מבחינת קושי מבחינת הטיפול בתלמידים אלה. תלמידים בעלי הלקויות והקשיים התפקודיים הגדולים ביותר אמורים ללמוד בחינוך המיוחד הנפרד ותלמידים בעלי קשיים פחותים אמורים ללמוד בחינוך המשולב.

עם זאת, במשך השנים קיים ויכוח סוער ונוקב בין מומחים, הורים ואנשי חינוך המיוחד באשר לשאלות הבאות:

1. מי הם התלמידים שיכולים ללמוד בחינוך המשולב?
2. עד איזו רמת לקות אפשר לשלב תלמידים אלה בכיתות רגילות?
3. מה היתרונות והחסרונות מבחינת התלמיד ומבחינת החברה באשר לשילוב תלמידים עם צרכים מיוחדים בכיתות רגילות?

לפי התפיסה הרווחת בקרב מומחים בחינוך המיוחד רצוי להגדיל ככל האפשר את מספר התלמידים במסגרות השילוב. ואולם, הנתונים מצביעים על כך ששיעור התלמידים הלומדים במסגרות משולבות איננו עולה. כלומר, לאורך השנים ההתפלגות של תלמידי החינוך הנפרד והמשולב נותרה בעינה: 40% מתלמידי החינוך המיוחד לומדים בבתי ספר מיוחדים, ו-60% לומדים במסגרות השילוב. משמעות הדבר היא שכל המעשים והמאמצים שנעשים על ידי משרד החינוך במטרה להגדיל את חלקם של התלמידים הלומדים בחינוך המשולב אינם נושאים פרי.

אם כן, בבסיס ההתפתחויות של החינוך המיוחד בישראל בשנים האחרונות מצויות שתי עובדות אלה: מצד אחד, הגידול הרב במספר תלמידי החינוך המיוחד והגידול בתקציבים (הגדול יותר מהגידול במספר התלמידים), ומצד שני, העדר גידול בשיעור התלמידים הלומדים בחינוך המשולב.

אבני דרך בחינוך המיוחד

בית הספר הראשון לחינוך מיוחד בישראל נוסד ב-1950. בשנת 1988 נחקק חוק החינוך המיוחד ובשנת 2000 הוגש בג"צ ית"ד (עמותה לילדים עם תסמונת דאון). במוקד התביעה של העמותה עמדה הדרישה שתלמידים בעלי תסמונת דאון הלומדים בחינוך המשולב יתוקצבו באופן השווה לתלמידים בעלי תסמונת דאון בחינוך הנפרד. זאת, משום שהתקציב המוקצה לתלמידים בעלי לקויות דומות ובעלי כושר תפקודי דומה גבוה יותר בחינוך הנפרד מאשר בחינוך המשולב. הדרישה להשוואת התקציבים הייתה הבסיס לכל הדיונים בבג"ץ זה ובבג"צים נוספים שדנו בנושאים האלה.

בעקבות הבג"צים, מונתה בשנת 2009 ועדת דורנר לבחינת מערכת החינוך המיוחד בישראל. לוועדת דורנר היו שלוש המלצות עיקריות:

1. מתן חופש להורים לבחור את המסגרת (חינוך משולב או נפרד) שבה ילמד ילדם.
2. התקציב לילד ייקבע לא רק על פי הלקות אלא גם על פי הכושר התפקודי של הילד.
3. השוואת התקציבים בין מסגרות החינוך המיוחד השונות. משמעות הדבר, שהתקציב עובר עם הילד בין המסגרות. למשל, אם ילד למד בחינוך הנפרד ועבר לבית ספר משולב, התקציב שלו עובר איתו.

התקוות והמציאות

בשנת 2018 נערך תיקון מספר 11 לחוק החינוך המיוחד שהיה אמור להביא ליישום המלצות ועדת דורנר. בתיקון זה היו למשרד החינוך שתי מטרות:

1. יישום המלצות ועדות דורנר במקביל להאטה בגידול שיעור התלמידים בחינוך המיוחד והתקציב המוקצה לשם כך. זאת, על ידי הגדלת חלקם של התלמידים הלומדים בחינוך המשולב (כלומר, בעלי הלקויות הקלות) שעלותם היחסית נמוכה יותר.
2. הגברת השליטה של משרד החינוך בהחלטות של ועדות האפיון והזכאות.

ואולם, מבחינת שיעורם של תלמידי החינוך המיוחד, הנתונים מלמדים על כך שבפועל חלה מגמה הפוכה לזו שנקבעה בתיקון מספר 11. בתקופה שבין 2005 ל-2019 חלקם של תלמידי החינוך המיוחד מתוך כלל התלמידים עלה פי 2.5. יתרה מזו, שיעור התלמידים הלומדים בחינוך הנפרד שעלותם היא הגבוהה ביותר (תלמידים על הרצף האוטיסטי ותלמידים בעלי הפרעות התנהגות רגשיות) גדל בצורה לא פרופורציונאלית לגידול בשיעור כלל תלמידי החינוך המיוחד. ספציפית, שיעור התלמידים על הרצף האוטיסטי גדל פי 8 ושיעור התלמידים עם הפרעות התנהגותיות גדל פי 5. לעומת זאת, שיעור התלמידים בעלי לקויות למידה שעלותם התקציבית נמוכה נמוך יותר מראה גידול נמוך יותר מהגידול הכללי בשיעור תלמידי החינוך המיוחד.

ניתן לומר אם כן, שלאורך השנים הושגה מטרה אחת של המשרד – במסגרות הנפרדות יהיו התלמידים בעלי הלקויות היקרות יותר. עם זאת, קשה למצוא הסבר לכך ששיעור התלמידים עם הלקויות הקשות (אוטיזם והפרעות התנהגות רגשיות) גדל בצורה כה חדה ובפער כה רב מכלל תלמידי החינוך המיוחד.

הנתונים מלמדים על כך שבפועל חלה עלייה בכל ההיבטים המשפיעים על תקציב החינוך המיוחד:

1. מספר התלמידים: הנתונים מראים שמספר התלמידים עלה יותר ממספר התלמידים באופן כללי.
2. עלות הטיפול בכל לקות: מספר התלמידים בעלי לקויות שהטיפול בהם דורש יותר משאבים (והעלויות לטיפול בהם) גדל הרבה יותר מאשר מספר התלמידים עם הלקויות הקלות יותר.
3. קביעת כושר התפקוד של הילד: לילדים בחינוך המיוחד יש רמות תפקוד שונות, ובהתאם לכך יש להקצות תקציבים ברמות שונות. הנתונים מראים שוועדות האפיון בפועל קבעו רמות תקצוב הרבה יותר גבוהות.

תיקון מספר 11 לחוק החינוך המיוחד קבע תקצוב גבוה יותר לחינוך הנפרד מאשר לחינוך המשולב, מתוך ההנחה שבתי הספר בחינוך הנפרד מספקים לתלמידים שירותים יקרים יותר, וכן תקצוב גבוה יותר לתלמידים במסגרת הסל האישי. ואולם, הנתונים מראים שבפועל, תיקון זה לא יושם: ראשית, לעיתים התקצוב בסל האישי (לתלמידים בחינוך המשולב) הוא גבוה יותר מאשר לתלמידים בחינוך הנפרד. שנית, חלקם של התלמידים שזכאים לסל האישי עלה בין 2017 ל- 2022 מ-12% ל-18%, וכיום (2022) הוא עומד על 25% מכלל תלמידי החינוך המיוחד. לבסוף, לא חל גידול או שינוי בשיעור התלמידים הלומדים במסגרות המשולבות.

מסקנות

1. מאז דו"ח ועדת דורנר ותיקון מספר 11 לחוק החינוך המיוחד השוואת תקצוב בין הילדים בחינוך הנפרד והמשולב לא מושמשה.
2. אין כיום כלי אמין לבדיקת כושר התפקוד של התלמיד, שכן 97% מהפונים לוועדות אפיון ותקצוב מקבלים את מה שביקשו. במילים אחרות, הוועדות מאשרות את כל מה שההורים מבקשים. מעבר לכך, חוזר המנכ"ל האחרון בנושא שילוב ביטל את ההתייחסות לרמות תפקוד. חשוב לזכור שהנושא של רמות תפקוד היה נושא ממרכזי בהמלצות ועדת דורנר (כדי שהתקצוב יהיה לא רק על פי הלקות, אלא גם על פי כושר התפקוד). אם כך, אין כיום כלי מוסכם אשר יכול למדוד ולהשוות בין ילדים לצורכי תקצוב.
3. מכיוון שאין כלי מוסכם, לא הושגה הגברת האמון של ההורים בהוגנות המערכת. גם כיום ממשיכות העמותות לילדים עם צרכים מיוחדים לטעון טענות קשות לגבי היישום של דו"ח דורנר ותיקון מספר 11 לחוק החינוך המיוחד.
4. לא חלה האטה בקצב הגידול של מספר התלמידים במסגרות המשולבות. מספר התלמידים עם צרכים מיוחדים גדל בשנה האחרונה ב-5% בעוד ששיעור התלמידים הכללי גדל בפחות מ-2.5%.
5. לא חלה האטה בגידול בתקצוב. להפך, היום גדל התקציב בקצב מהיר יותר, במיוחד משום שחלקם של התלמידים בעלי הסל האישי במסגרות המשולבות גדל.

ניתן לומר, אם כן, שהמטרות שהציבה לעצמה ועדת דורנר לא מומשו, וכיום נמצאת המערכת בבעיה קשה מבחינת העלויות של החינוך המיוחד.

המלצות

1. לפעול לגיבוש כלי אמין לקביעת רמת תפקוד של התלמידים בחינוך המיוחד.
2. לקבוע שתלמידים ברמת תפקוד גבוהה (רמה 4) יופנו כולם ללא יוצא מהכלל לחינוך המשולב, ותלמידים ברמת תפקוד נמוכה ביותר (רמה 1) יופנו כולם לחינוך הנפרד.
3. תלמידים בעלי רמות תפקוד בינוניות (רמות 2 ו-3) יוכלו לבחור מסגרת. התקציב לתלמיד יהיה זהה בחינוך הנפרד והמשולב וכל פנייה חדשה או מתחדשת תחויב בביצוע האבחון על פי הכלי המעודכן.
4. לקבוע ששיטת התקצוב של התלמידים בעלי רמות תפקוד בינוניות (רמות 2 ו-3) בחינוך הנפרד תהיה לפי רמת התלמיד ולא לפי כיתה (שכן בכיתה לומדים תלמידים עם לקויות שונות וכושר תפקודי שונה).

יישומן של המלצות אלה יאפשר את הגבלת הגידול העצום במספר הילדים בחינוך המיוחד, שלא תמיד הוא מוצדק, וכן את הגדלת מספר הילדים בחינוך המשולב. מעבר ליתרונות החברתיים והחינוכיים, יש לכך גם יתרונות כלכליים רבי משקל (למשל, הפחתה בהסעות, בבינוי ובמספר המורים הנדרשים).

נחום בלס חוקר את תחום החינוך מזה 45 שנים, ומשמש חוקר בכיר במרכז טאוב. כיום הוא ראש תוכנית מדיניות החינוך במרכז. בעשרים השנים האחרונות הוא חוקר את תחום החינוך המיוחד תוך התמקדות בהיבטים של תקצוב ושילוב.