לקחים ומסקנות מתהליכי ביזור בחינוך

מקור:

ביזור במערכת החינוך – תמונת מצב ממחקרים בעולם, ביה"ס המרכזי להשתלמויות מורים, הסתדרות המורים, תכנית הצעד הקובע, 2004.

הביזור (decentralization) הוא אחד הגורמים המרכזיים המשפיעים על על תכנון החינוך ב-15 השנים האחרונות. שאלות כגון: מי צריך לקבל-החלטות בנוגע לחינוך הציבורי? ומי צריך לשלם עבורו? הן שאלות שנשאלות חדשות לבקרים. במצב הדברים הנוכחי כאשר קיים לחץ להפחית בהוצאות הציבוריות ולהשתמש במשאבים באופן יעיל, החלו מדינות רבות, אפילו אלה שנחשבו ריכוזיות מאד, לאמץ תהליכי ביזור.

הביזור הוא אחד הגורמים המרכזיים המשפיעים על על תכנון החינוך ב-15 השנים האחרונות. שאלות כגון: מי צריך לקבל-החלטות בנוגע לחינוך הציבורי? ומי צריך לשלם עבורו? הן שאלות שנשאלות חדשות לבקרים. במצב הדברים הנוכחי כאשר קיים לחץ להפחית בהוצאות הציבוריות ולהשתמש במשאבים באופן יעיל, החלו מדינות רבות, אפילו אלה שנחשבו ריכוזיות מאד, לאמץ תהליכי ביזור.

הויכוח ביזור מול ריכוזיות נמשך זה מספר שנים. אך יש לציין כי אין מדינה שיש בה ביזור מוחלט או ריכוזיות מוחלטת. ולכן הדיון צריך להתמקד בשאלה אילו החלטות צריכות להיות מבוזרות, בפני מי צריכים בתי הספר לתת דין וחשבון ולשאת באחריות (accountability), ומה יהיה התפקיד המסדיר (regulatory role) של המדינה.

קיימים סוגים ודרגות שונות של ביזור ודרכים שונות ליישם מדיניות זו. ברוב המקרים ביזור יעיל הוא זה המעביר רק חלק מהסמכויות לדרגים אחרים. במקרים מסוימים אין הביזור מומלץ כלל. בדרך כלל מדובר על ארבעה מיקומים של סמכויות: הממשל המרכזי, גופי שלטון מחוזיים, מדינתיים או איזוריים; שלטו רשותי או מחוזי; בתי הספר.

המסקנה החשובה ביותר לגבי רפורמות של ביזור היא שאם הביזור לא יתייחס ישירות אל הגורמים הקשורים בחינוך ולא ישפיע עליהם, הרי שהתוצאות החינוכיות לא ישתנו ולא ישתפרו. כלומר רפורמות רבות שמהותן ביזור לא תשפענה על תוצאות החינוך אם הן לא תכלולנה שינוי במבנה התמריצים למורים או בתנאי ההוראה והלמידה, שהם התנאי להשבחה של מערכת החינוך.

לקחים נוספים אותם ניתן ללמוד מתהליכי ביזור הם:

רפורמה חינוכית היא תהליך מקומי. בית-הספר הוא מרכז השינוי ולא מחלקת החינוך. בתי-הספר הם שקובעים את מידת ההצלחה. בידם לחסום את יישום הרפורמה או להניע אותה קדימה. כלומר, בתי-הספר צריכים למלא תפקיד פעיל ויצירתי כדי לשפר את איכות הלמידה.

תמיכה מרכזית היא חיונית. המשרד הראשי צריך ללמוד שעליו לתמוך במאמצים של בתי-הספר. כאשר נותנים לבית הספר יותר סמכויות ההנחה היא שתינתן לו תמיכה חזקה של המערכת כולה. היחידה המרכזית צריכה לספק ליחידה הנמוכה ממנה מערכת שתומכת ברפורמה ובנושא ההעסקה.

זיקות מערכתיות – חיוני ביותר לקיים מערכות של זיקות ויחסי גומלין בין שלושת הרמות – הלאומית, המחוזית והמקומית. כמו כן נדרש גורם אדמיניסטרטיבי שמשלב לחץ ותמיכה ומספק משאבים נדרשים.

תהליך הרפורמה הוא תהליך של למידה - תהליך הרפורמה הוא תהליך מתמשך והתפתחותי. המפתח להצלחה הוא השגת נתונים מכל חלקי המערכת על בסיס מתמשך. לשם כך נדרש מערך מתאים של פיקוח והערכה.

חשיבה מערכתית – כל רפורמה במערכות מורכבות צריכה לבנות מנגנונים ויכולות לפתרון בעיות בכל הרמות.

מיקוד על העבודה בכיתה – המיקוד צריך להיות על הדינמיקה של הכיתה ושל בית-הספר הבודד, מכיוון שדינמיקה זו היא הקובעת בסופו של דבר את מידת ההצלחה ביישום הרפורמה.

המורים כלומדים – חומרי למידה איכותיים ותנאים נאותים הם חשובים ביותר אך אינם מספיקים. מיומנות המורה היא בעלת ההשפעה הרבה ביותר על התלמידים, וניתן לפתח אותה דרך מערכת של הכשרה והשתלמות מקומית, שכוללת השתלמות בית-ספרית, פיקוח והנחייה באווירה קולגיאלית.

מחויבות בכל הרמות – חשוב ביותר שהדרג העליון יספק מנגנוני תמיכה. הדבר חשוב גם ברמת המחוז וגם ברמת בית-הספר. מחויבות ברמת בית-הספר נובעת מהעצמה מקומית שבונה יכולות רגשיות ואדמיניסטרטיביות כמו גם יכולות של פתרון בעיות.   (Paqueo & Lambert, 2000)

ביזור והישגים לימודיים

מניתוח נתוני מחקר שערך ה-OECD, לגבי שלוש רמות של קבלת–החלטות בארבע עשרה מדינות החברות בו, מתברר שקיים הבדל בין התפקידים של הרמות המקומיות לאלה של הרמות הלאומיות. במדינות בהן עלו הישגי התלמידים נקבעו מבחני ההישגים על ידי המטה. לעומת זאת כאשר ההחלטות בנוגע לתכנית הלימודים, למבחני הישגים ולעוד אספקטים של החינוך, התקבלו על-ידי דרגי הביניים הרי שהישגי התלמידים לא גדלו בהרבה. בנוסף הסתבר שמדינות אשר נמנעות מהבירוקרטיה, מההוצאות הנוספות ומהבלבול שיכול להיגרם בדרגי ביניים – מצליחות יותר (Walberg, Paik, Komukai & Freeman, 2000).

על פי מחקרו של ברוס בימבר (Bimber, B. 1995), שנערך בחסות מכון ראנד לחינוך והדרכה, הרי שאין עדויות רבות לכך שהביזור הביא לשיפור בהישגי התלמידים. עוד טוען בימבר שבתי-ספר מעטים בלבד, מתוך הקוראים לעצמם מבוזרים, שינו באופן משמעותי את ההתנהלות החינוכית שלהם. בימבר ניתח את תהליך קבלת-ההחלטות בארבעה בתי ספר תיכוניים, בעלי רמות משתנות של ביזור, ומצא כי גם לאחר שנים של תהליכי ביזור, הרי שהמבנה הניהולי נשאר תחת שליטה מרכזית, או שבמקרה הטוב, מתקיימת תערובת של ניהול ריכוזי וניהול מבוזר. הסיבה העיקרית להשפעה המוגבלת של הביזור לדעתו היא הזיקה הבלתי ניתנת להפרדה בין ההחלטות השונות בנושאי תקציב, כוח-אדם והוראה. כלומר הסמכות לקבל החלטות בנושאים מסוימים תלויה בהחלטות אחרות, שעליהן לא ניתנה לבית-הספר סמכות ולכן זוהי סמכות מוגבלת. לדוגמה, בית-הספר יכול להחליט להוסיף ספרי לימוד, אך הדבר תלוי בתקציב לחומרי הוראה ולמידה, שנמצא בסמכות ועד הורים-מורים מחוזי.

מסקנתו של בימבר היא שאולי מוקדם עדיין לקבוע אם שינויים ארגוניים משפרים את בתי-הספר מבחינה חינוכית, אך ניתן לקבוע כבר עכשיו שמאמצי הביזור לא הביאו לשינויים ארגוניים משמעותיים.

לביזור יש השפעה מעטה בכיוון של למידה בעלת ערך מוסף. מתברר שלתנאים בכיתת הלימוד ובבית–הספר יש השפעה עקבית רבה יותר על הלמידה מאשר לחלוקת הסמכויות בקבלת-החלטות בין היחידות השונות בארגון. ויותר מזה, המחקר מצביע על כך שקבלת-החלטות על ידי יחידות ביניים (מחוזיות, רשותיות) בנושאים של עבודת המורה, ספרי הלימוד, תוכנית הלימודים ומבחנים הן פחות אפקטיביות מההחלטות שמתקבלות במטה/משרד המרכזי (Walberg, Paik, Komukai & Freeman, 2000).

תהליכי ביזור במדינות שונות בעולם

קנדה

מראשית שנות השמונים ניתן להבחין בשני תהליכים מקבילים אשר מתרחשים במערכת החינוך בקנדה: תהליך אחד הוא ריכוז סמכויות שבא לביטוי במיזוג מחוזות גיאוגרפיים וצמצום מספרם, תקצוב שוויוני יותר, הגדרה ברורה יותר של תוכנית הלימודים הרשמית והפעלת מבחנים סטנדרטיים לבדיקת הישגי בתי הספר. התהליך השני הוא ביזור סמכויות והעברתן לבתי-הספר. המטרה היא שבתי הספר יהיו קשובים ורגישים יותר לצורכי התלמידים ולדרישות ההורים. הסמכויות שהוענקו לבתי הספר הן מגוונות ומשתנות מפרובינציה לפרובינציה (בקנדה 10 פרובינציות בעלות ממשל עצמאי) וממחוז למחוז בתוך אותה פרובינציה, אך הן מכוונות להעצמת בתי הספר ומעניקות לצוות בית-הספר בעלות ואחריות על תוצאות החינוך. מדיניות הביזור מאפשרת גמישות פעולה לבתי-הספר וביטויי לכך ניתן למצוא בשעות הפעילות של בתי-הספר, בגיוון במקצועות וברמת הלימוד. הגמישות מאפשרת קשר טוב יותר בין התלמיד לבין בית הספר (וולנסקי, 1997).

אוסטרליה

באוסטרליה תפס תהליך הביזור מומנטום, במיוחד במדינת ויקטוריה, שבה הוכרז על הפרוייקט "בתי-הספר של העתיד". פרוייקט זה מדגיש את החשיבות של שליטת הקהילה המקומית על בתי-הספר. ואולם המחקר שנערך שלוש שנים לאחר תחילת יישום התוכנית ב-1994 מעלה כי הרפורמה עדיין לא השיגה את מטרותיה. הממשלה בויקטוריה הוכיחה מחויבות רבה לנושא של שינוי חינוכי, ויישמה רפורמות שהתקבלו על ידי אנשי החינוך, אולם עדיין נותרו בעיות. אחת הבעיות היא שהתחומי האחריות החדשים שנוספו למורים פועלים כנגד המטרה של שיפור איכות ההוראה, מכיוון שלמורים יש פחות ופחות זמן. באשר להישגי התלמידים, אין הוכחות ברורות לגבי ההשפעה של הביזור. בעיות נוספות שקיימות הן חלוקת המשאבים לבתי הספר ורמת המעורבות הבירוקרטית. בהסתכלות על הרפורמה כתהליך מתמשך של שיפור ולא כתיקון כל משגי העבר, הרי שניתן לומר כי התחזית לעתיד היא חיובית (Townsend, 1996; 1997).

שבדיה

בשנות ה-80 ותחילת שנות ה-90 קבלו הרשויות המקומיות מענק ממשלתי לכיסוי כל הפעילות הרשותית, כולל שירותי בריאות ושירותי חינוך. המהליך לווה בביזור סמכויות והעברת הסמכות לגייס ולפטר עובדים, לשלם ולפקח על המורים ועל צוות בית-הספר. למרות שהממשלה עדיין אחראית וקובעת את המטרות וההנחיות של כל הפעילויות החינוכיות, הרי שאלה הן הרבה פחות מפורטות ומחמירות מאשר היו בעבר. ארגוני המורים רואים בגמישות זו את ההיבט החיובי ביותר של רפורמת הביזור, מכיוון שהיא מאפשרת להם מעורבות רבה יותר בקבלת-החלטות גם ברמה הרשותית וגם ברמת בית-הספר.

מידת שביעות הרצון של המורים מעבודתם גדלה תודות למטרות עבודה ברורות יותר ולמעורבותם בקבלת-החלטות, אך עם זאת מחקרים שנערכו לאחרונה מראים שעדיין נותרו בעיות. בין השאר מציינים המחקרים רמות גבוהות יותר של לחץ, תחרות גבוהה בין בתי-ספר, שיתוף פעולה לא מספק בין מורים, תלמידים והורים, ירידה בסטטוס של מקצוע ההוראה וחוסר אמון בפוליטיקאים המקומיים האחראים על בתי-הספר (“Educational Reform: Issues and Trends”. International Labor Review, 1995).

צרפת

רפורמת הביזור בצרפת ב-1983 הגדילה באופן ניכר את סמכויות קבלת-ההחלטות של הרשויות המקומיות על החינוך הקדם-יסודי והיסודי, ושל המחוזות על בתי-הספר התיכוניים. המימון הממשלתי לבתי-הספר במהלך שנות ה-80 גדל ב-2.5% לשנה. המורים קבלו תפקיד משמעותי ופעיל יותר בפיתוח תוכניות העבודה של בתי-הספר יחד עם עוד גורמים מחוץ לבית-הספר. למרות העובדה שכוחם נחלש קמעה בשנות ה-80 הצליחו האיגודים המקצועיים של המורים להיות גורם בעל השפעה בנושאי הרפורמה של שנות ה-80 ובנושאים נוספים כגון: הכשרת מורים, השוואת תנאים למורים בבתי הספר היסודיים והתיכוניים.

למרות הביזור, שמרה הממשלה בצרפת על סמכותה בנושאים של העסקת מורים ומעמד (“Educational Reform: Issues and Trends”. International Labor המורים Review, 1995).

מחקרים מהשנים האחרונות מראים כי למרות השליטה של הרשויות המקומיות על חלוקת הכספים לבתי-הספר, מתברר שמספר היוזמות הקשורות לפעילויות חינוכיות הוא צנוע למדי. מימצא נוסף שעולה מהמחקרים הוא שהמדינה נטשה באופן הדרגתי את הרעיון של השגת הסכמה מקומית על ערכי החינוך לטובת גישה פרגמטית יותר של פשרות על מספר עקרונות (Derouet, 2000).

מזרח אירופה: הונגריה, צ'כיה, פולין וסלובקיה

בהונגריה הועברה האחריות לניהול ולכספים בחינוך הקדם-יסודי, היסודי והתיכוני לממשלות המקומיות. העברה זו נעשתה ב-1990 באופן מיידי ובלתי-צפוי. בפולין נעשתה העברת סמכויות דומה במשך תקופה של תשע שנים עד 1999. בצ'כיה לממשלה המרכזית ולממשלים המקומיים יש סמכויות משותפות לגבי החינוך היסודי והתיכוני, והמדינה היא זו המשלמת למורים. בסלובקיה שמרה הממשלה בידיה את כל הסמכויות בענייני החינוך, ורק בשנת 2001 החלה בהעברה חלקית של סמכויות לשלטון המקומי.

בכל המדינות הללו אין סביבה תומכת לרפורמה. בתי הספר היו צריכים להתמודד עם צרכים משתנים של האוכלוסייה, עם שוק עבודה שונה ועם כלכלה שעברה לצריכה פרטית. המחקר שנערך לגבי הרפורמות של מדינות אלה מראה כי למרות שחלק מהשינויים התבצעו על ידי הממשלה המרכזית, הרי שרוב השינויים ניזומו על ידי בתי-הספר עצמם, שנהנים מהחופש לשנות ולחדש במערכת מבוזרת.

ללא קשר לרמת הביזור, בכל ארבע המדינות שמורה למשרד החינוך הסמכות והחובה לדאוג לאחידות ולאיכות המערכת, והן התמודדו עם חובה זו ברמות שונות של הצלחה. המערכות הבירוקרטיות במדינות הללו התקשו להסתגל למעבר משליטה אדמיניסטרטיבית לתפקיד של פיקוח וקידום סטנדרטים. העובדה שלא קיימת מערכת בחינות לבדיקת הישגי בתי-הספר הקשתה על ביצוע הערכה ומדידה של בתי-הספר.

לגבי איכות החינוך, כל ארבע המדינות מציגות תמונה מעורבת לגבי השינויים באיכות החינוך בעשור האחרון. נראה שקיימת ירידת מה בידיעת קרוא וכתוב והמתמטיקה של בוגרי בתי-הספר. הדבר מיוחס להבדלים בין בתי-הספר השונים במיוחד באזורים הכפריים. הרמה הממשלתית והרמה המקומית אינן נבדלות זו מזו בהצלחתן ליישם רפורמות במערכת החינוך. היחסים בין בעלי הסמכויות בחינוך הוא לא ברור ולא מוחלט. ארבע המדינות עדיין מנסות לאזן בין הסמכויות המקומיות לבין הסמכויות הלאומיות בחינוך. לאחר הגל הראשון של העברת סמכויות, החל תהליך של הדגשת החקיקה בנושאי חינוך ורצון להגברת הפיקוח הממשלתי. בכל המדינות נשמר הכוח של הממשלות להחליט על תנאי ההעסקה של המורים. חקרי המקרה של ארבעת המדינות מראים בבירור שהניהול החינוכי הוא תלת-ראשי – המדינה, השלטון המקומי ובית-הספר היחיד. למנהלי בתי-הספר ולצוות ההוראה יש חופש פעולה ניכר ולמורים יש כוח קולקטיבי רב על ההחלטות המתקבלות ברמה המקומית וברמה המדינתית. למועצות בית-הספר ולהורים יש גם כן השפעה ניכרת (Davey, 2001).

ארגנטינה

אחת הרפורמות המבניות והפיסקליות הגדולות ביותר בארגנטינה בראשית שנות התשעים הייתה העברת שירותי החינוך מן הממשלה המרכזית לשלטון המקומי. בין השנים 1992-1994 העבירה הממשלה בארגנטינה את כל בתי-הספר התיכוניים הציבוריים לשלטון המקומי בפרובינציות. ההעברה כללה את תקציב החינוך וכוח האדם, והגדילה את תקציב ההוצאות וההכנסות של הפרובינציות. כלומר קבלת-ההחלטות בנושאים המרכזיים הועברה מהמדינה אל רמת הביניים של הפרובינציות. לבתי-הספר ניתנה הסמכות לבחור את ספרי הלימוד, את שיטות ההוראה ובמידה חלקית את תכני הלימוד, כל זאת בהיוועצות עם השלטון המקומי בפרובינציות. מחברי המחקר, שבדק את השפעת הרפורמה על איכות החינוך בבתי הספר התיכוניים של ארגנטינה, טוענים כי לא נמצאה השפעה נסיבתית של הביזור בחינוך על איכות החינוך. המימצאים של החוקרים מראים כי באופן כללי חל שיפור בהישגי התלמידים במבחני הישגים בשפה ובמתמטיקה בבתי הספר הציבוריים. אך הם מציינים כי השפעת הביזור היא חיובית כאשר בתי-הספר נמצאים תחת שלטון מקומי מסודר מבחינה תקציבית, אך היא שלילית כאשר לשלטון המקומי ישנם גרעונות תקציביים. מחברי המחקר מדגישים את הצורך בבדיקת יכולתו של השלטון המקומי לשאת בהשלכות הביזור (Galiani & Schargrodsky, 2002).

שיקגו, אילינוי

בשנת 1988, בעקבות משבר חמור במערכת החינוך, החליטה עיריית שיקגו על רפורמה חינוכית שמשמעותה ביזור והעברת סמכויות גורפת למועצות המקומיות של בתי הספר בשיקגו, 557 במספר. ואולם ב-1995 חלה התפכחות ונמצא שרפורמת הביזור לא מילאה אחר הציפיות. במיוחד התברר שאין הוכחות להשפעה חיובית של הרפורמה על איכות החינוך ועל הישגי התלמידים. המחקר הראה שבחלק מבתי הספר חל שיפור בהישגי התלמידים (30%), בחלק ירדו ההישגים (30%) וחלק נשארו כשהיו (30%).

בעקבות זאת יצאה עיריית שיקגו ברפורמה חדשה, שמטרתה הייתה להביא לאיזון בין סמכויות שהועברו ברובן לבתי הספר לבין הסמכויות של המטה המרכזי. הכוונה הייתה להקים גוף מרכזי חזק שיספק תמיכה ומנגנונים שיוכלו לשאת באחריות. הארגון מחדש של המערכת כלל: תאום רב יותר בין מרכיבי המערכת ליצירת מטרות וסטנדרטים משותפים; מינוי על ידי ראש העיר של חברי מועצת בית-הספר; יצירת תפקיד חדש של מנהל כללי; אחריות של מועצת בית-הספר לגבי עמידה בסטנדרטים של ככל המערכת.

מן המחקר שבדק את הרפורמות של 1995 עולה שחל שינוי לטובה שעשוי להשפיע על שיפור הישגי הלמידה וההוראה. חל שיפור בניהול הכספי והאדמיניסטרטיבי של כל המערכת, ניתן מענה לבתי-ספר שזקוקים לתמיכה אקדמית, שודרגו הסטנדרטים לגיוס אנשי מקצוע, למדידת הישגים אקדמיים ולניהול בתי-הספר ובמיוחד גבר האמון של הציבור במערכת (Edge, 2000).

ניו-זילנד

בשנת 1988 היו בניו-זילנד סוגים שונים של יחסים מינהליים בין בתי-הספר למשרד החינוך. לכל אחד מ-349 בתי הספר התיכוניים היה ועד מנהל שדיווח ישירות למשרד החינוך. משרד החינוך היה בעל הסמכות בנושאי כוח אדם, תוכנית הלימודים וחלוקת משאבים, והוועד המנהל היה אחראי לכך שבתי הספר יפעלו בהתאם להנחיות של משרד החינוך. ל-2377 בתי הספר היסודיים היה ועד מקומי, אך ועד זה לא דיווח ישירות למשרד החינוך, אלא לאחת מעשר מועצות חינוך אזוריות שייצגו את המשרד הראשי. המועצות האזוריות דיווחו לאחד משלושת סניפי משרד החינוך, והסניפים דיווחו למשרד. חוסר שביעות הרצון מהמבנה של מערכת החינוך ומהקצב האיטי של קבלת-ההחלטות הביא לרפורמה שכונתה בשם "בתי-הספר של המחר" (Tomorrow's Schools). רפורמה זו תמכה בהעברת הסמכות החינוכית לקהילה באמצעות בחירת חבר נאמנים לכל בית-ספר וניסוח של אמנה בית-ספרית על-פי צורכי בית-הספר ועל-פי הקווים המנחים של משרד החינוך הניו-זילנדי.

קיים קושי בהערכת הרפורמות בניו-זילנד בשל העובדה שבמהלך הרפורמות חלו שינויים רבים כגון תוכנית לימודים חדשה, נוסחאות חדשות לתקצוב, מועצות ניהול חדשות, כלי דיווח ומתן דין וחשבון ועוד. העובדה שבניו-זילנד אין מבחנים ארציים הקשתה גם כן על החוקרים לבדוק את ההשפעה של הרפורמה על הישגי התלמידים. ובכל זאת, רוב המחקרים מדווחים על כך שהרפורמה לא השפיעה על ההוראה והלמידה, או שהשפיעה מעט מאד (Edge, 2000).

ספרד

ספרד מהווה מקרה מעניין של ביזור הולך וגדל. במהלך עשרים השנים האחרונות נקטה ספרד בתהליך של ביזור המערכת הציבורית הריכוזית ל-17 קהילות אזוריות עצמאיות, שקיבלו סמכות לקבלת-החלטות בנושא החינוך. המטרה הייתה ליצור מערכת חינוכית אחת מורכבת מ-17 יחידות עצמאיות-למחצה. לשם כך קבע משרד החינוך דרישות מינימום לגבי תוכנית הלימודים, שהיוו 55%-65% מתוכנית הלימודים, והשאיר מקום לקהילות להחליט על החלק הנוסף של תוכנית הלימודים בהתאם לצרכים ולעדיפויות המקומיות והאזוריות.

 ב-1985 חוקק החוק המבטיח את הזכות ללימודים, אשר חיזק את מגמות הביזור והדמוקרטיזציה במערכת החינוך הספרדית. על פי החוק חוייב כל בית-ספר להקים ועד מנהל שכולל נציגים מכל מגזרי הקהילה, אשר יהיה רשאי להחליט בנושאים של ניהול, פדגוגיה וכספים. בשנים הראשונות לרפורמה הייתה השתתפות המורים במועצות בית-הספר גבוהה, והשתתפות ההורים נמוכה יותר. עם השנים פחת מספר המורים ועימו גם מספר המועמדים למשרת ניהול בית-הספר. מצב זה הביא לחקיקת חוק ב-1995, שנועד להגביר את כוחו של מנהל בית-הספר ולצמצם את התחרות בין הרמות השונות של הניהול האדמיניסטרטיבי. למנהלים ניתן יותר כוח בנושאים של כספים, אדמיניסטרציה וכוח אדם. בנוסף הנהיג החוק תוכנית להסמכת מנהלים שהוצעה על ידי משרד החינוך, האוניברסיטאות והקהילות האוטונומיות. בעקבות זאת עלה מספר המועמדים למשרות ניהול בתי-ספר באופן ניכר.

יחד עם זאת יש לציין כי, אנשי חינוך שרואיינו למחקר של האו"ם ציינו כי הניהול העצמי של בתי-הספר לא הוכיח עצמו עדיין ככלי יעיל לשיפור איכות הניהול ואיכות החינוך בבתי הספר (Edge, 2000).

ביזור סמכויות בתחום החינוך לרשויות המקומיות בישראל – ממצאי מחקר

המחקר, שנערך ע"י פרופ' דן ענבר וד"ר מאיה חושן ביוזמת מכון מילקן לחקר מערכות חינוך, ביקש לבחון את יכולתן של הרשויות המקומיות לשאת במשמעויות הנובעות מתהליכי ביזור בחינוך וכן לבדוק האם השוני בין הרשויות צריך להשפיע על קצב ואופי העברת הסמכויות. המחקר נערך בשני שלבים: בשלב הראשון גיבשו החוקרים את מתודולוגיית המחקר על סמך סקירה ספרותית וסיורים במספר רשויות, אספו נתונים על הרשויות ומאפייניהן החינוכיים והעבירו שאלון לראש הרשות החינוכית המקומית. בהמשך בוצע דיון עם קבוצת מיקוד של מנהלים ברשויות החינוך המקומיות, תוך עיבוד מחדש של כלי המחקר. בשלב השני נבדקה רשות החינוך המקומית בירושלים (מנח"י) כחקר מקרה.

הממצאים מראים שרוב ראשי רשויות החינוך המקומיות (80%) רוצים בצמצום סמכויות משרד החינוך ובהרחבת עצמאות רשויות החינוך המקומיות. אולם ביזור הסמכויות לרשויות החינוך המקומיות אינו נתפס על-ידי ראשי רשויות החינוך כהעברה גורפת של כל הסמכויות ממשרד החינוך אליהם. התחומים שהם חושבים שצריכים להיות בסמכותם על מנת שרשות החינוך המקומית תהיה עצמאית שליטה על תקציב מערכת החינוך ושליטה על מינוי ופיטורים של כוח אדם בהוראה. כלומר ראשי הרשויות המקומיות דורשים שליטה ניהולית כתנאי הכרחי לקבלת סמכויות. השליטה הפדגוגית חשובה בעיניהם פחות למימוש הביזור. רק 26% מהם חושבים שתוכניות לימודים צריכות ל היות בסמכות רשות החינוך המקומית כתנאי לעצמאות, רק 34% חושבים שישנה חשיבות רבה לפיקוח הפדגוגי במימוש העצמאות ורק 45% הזכירו היבט פדגוגי כלשהו כמשמעותי למימוש עצמאות.

עוד נמצא שתפיסת הרצון לביזור היא בעיקר תוצאה של נכונות אישית והשקפת עולם ופחות תוצאה של גודל היישוב, מעמדו החברתי-כלכלי ומיקומו הגיאוגרפי. אין בממצא זה לשלול את הצורך לבחון את התנאים המוקדמים הנדרשים לביצוע, אך אלה בלבד אינם יכולים לשמש קריטריון ביצועי. ראשי הרשויות אינם מוכנים שהשלטון המרכזי יחליט על הקצאה מדורגת של סמכויות על פי מידת המוכנות שנקבעה על ידם. מעבר לשאיפה הנמרצת לאטונומיה, קיים הבדל במידת הנכונות של ראשי רשויות החינוך המקומיות ליטול על עצמם סמכויות מינהליות וחינוכיות, לשאת בתוצאות החינוך ובעיקר בנכונות לצאת למאבק עם משרד החינוך כדי לקבל סמכויות ולגבש אוטונומיה מקומית. כלומר תהליך הפיתוח של האוטונומיה החינוכית צריך להתחשב ברצון וביכולת של הרשות המקומית. זו צריכה להיות נקודת המוצא – מה הרשות המקומית חושבת שהיא רוצה וצריכה לבצע. השאלה אינה רק אילו סמכויות להאציל, אלא אילו סמכויות רוצים לקחת והשתמש בהן.

ממצא מעניין מתייחס להסכמה של מנהלי רשויות החינוך המקומיות על העיקרון שהחינוך במשמעותו הפדגוגית הינו עניין מרכזי ולא מקומי. כלומר, מטרות החינוך ותוכניות לימודים צריכות על פי תפיסתם להישאר ברמת האחריות הלאומית כבסיס לאחדות לאומית ולזהות תרבותית. הסמכויות אותן הם רוצים לקבל הן הסמכויות הניהוליות. הסכנה בכך היא שהסמכות להפעלת המערכת תיתפס כמקומית והאחריות לתוצאות הפדגוגיות תיתפס כמרכזית. האתגר בתהליך הביזור והאוטונומיה הוא לעבור משלב השליטה הניהולית אל ההשפעה הפדגוגית, מסמכויות ניהוליות לאחריות חינוכית.

לאור מסקנותיו, ממליץ המחקר על פיתוח של מרחבים חינוכיים וביזור סמכויות למרחבים החינוכיים על פי עקרון של תמיכה הדדית. באופן מעשי, מרחב חינוכי יכלול מספר רשויות חינוך מקומיות ויגבש מערכת של תמיכה הדדית ברמה האישית וברמה הפוליטית. המרחב החינוכי האוטונומי יהווה מסגרת לחיזוק היישובים המפתחים אוטונומיה, למתן תמיכה והתייחסות למנהלי רשויות חדשים ולתיאום ופיתוח היצע חינוכי מגוון לתלמידים ולהורים. המרחב החינוכי יאפשר השתחררות מהפטרוניזם הצנטרליסטי מחד ומהלחצים הפוליטיים המקומיים מאידך. מרחב כזה יתבסס על מעורבות אזרחית וקהילתית ויתבסס על שיתוף פעולה ותמיכה הדדית לגיבוש אוטונומיה חינוכית (ענבר וחושן, 1997).

סיכום

מהסקירה ניתן ללמוד שמגמת הביזור במערכות החינוך היא מגמה כלל-עולמית. מגמה זו נובעת מתהליכי דמוקרטיזציה, שמביאים למעורבות רבה יותר של האזרחים בנושאים רבים הנוגעים לחייהם, ומחוסר שביעות הרצון מההתנהלות של מערכות החינוך הריכוזיות ומהישגי התלמידים. המימצאים המגיעים מהמדינות השונות שיישמו תהליכי ביזור מצביעים על דואליזם ביחס כלפי הביזור. זהו תהליך הנמצא עדיין בשלבים של גיבוש וחיפושי דרך תכניים, רעיוניים ומקצועיים.

יש להבדיל בין מדינות אשר מבזרות את מערכות החינוך שלהן מתוך כוונה להביא ליותר גמישות בחינוך עצמו, לבין מדינות שמשתמשות בביזור כאמצעי לצמצום האחריות המינהלית ובעיקר הפיננסית של הממשלה כלפי איכות החינוך וכלפי ההתרחבות של מערכות החינוך.

ניתן לומר כי רוב החוקרים תומכים במגמת הביזור, אך הם מדגישים במיוחד את הצורך ברמת השתתפות גבוהה של כל הגורמים המעורבים בחינוך. העברת הסמכויות צריכה גם היא להיות מוגדרת וברורה. תנאים אלה הכרחיים להצלחת הביזור. השאלה היא בעיקר היכן וכיצד צריך לבזר. לא כל מדינה היא בעלת מוכנות ויכולת לקיים תהליך של ביזור. במדינות בהן מתקבלת החלטה על מהלך של ביזור צריכה להיות מודעות לכך שיש להקים מערכת יציבה וחזקה שתוכל לתמוך בשינויים משמעותיים מלמעלה כלפי מטה ומלמטה כלפי מעלה.

ביבליוגרפיה

וולנסקי, עמי. בין מרכז ופריפריה במערכת החינוך של קנדה, משרד החינוך, התרבות והספורט, אגף התכנון ואוניברסיטת תל-אביב, בית הספר לחינוך, 1997.

ענבר, דן / חושן, מאיה. ביזור סמכויות בתחום החינוך לרשויות המקומיות, ירושלים: מכון מילקן לחקר מערכות חינוך, 1997.

Bimber, Bruce. The Decentralization Mirage: Comparing Decision- Making Arrangements in Four High Schools, The Rand Institute on Education and Training, 1995. Available online: http://www.rand.org/publications/RB/RB8010/

“Educational Reform: Issues and Trends”. International Labor Review, Vol. 134, No. 6, 1995, pp.753-770

Davey, Kenneth. Decentralizing Education in Central and Eastern Europe—Does It Make a Difference? The World Bank Group, 2001 Available Online: http://www.worldbank.org/transitionnewsletter/julaugsep02/pgs54-57.htm

Derouet, Jean-Louis. “School Autonomy in a Society with Multi-Faceted Political References: The Search for New Ways of Coordinating Action”. Journal of Education Policy, Vol.15, No.1, January 1, 2000, pp. 61-66

Edge, Karen. Chicago Public Schools 1989 & 1995 Reform. The World Bank Group. Available on-line:  http://www1.worldbank.org/education/globaleducationreform/06.GovernaceReform/06.05.CaseStudies/ChicagoOf

Edge, Karen. "New Zealand’s'Self-Managed Schools’". The World Bank Group. Available on-line: http://www1.worldbank.org/education/globaleducationreform/06.GovernaceReform/06.05.CaseStudies/NewZealan

Edge, Karen. Spain’s Democratization & Decentralization Reform., The World Bank Group. Available on-line: http://www1.worldbank.org/education/globaleducationreform/06.GovernaceReform/06.05.CaseStudies/SpainOf.h

Edge, Karen. El Salvador: EDUCO (Educacion con participacion de la comunidad). The World Bank Group. Available on-line: http://www1.worldbank.org/education/globaleducationreform/06.GovernaceReform/06.05.CaseStudies/Elsalvado

Edge, Karen. Nicaragua’s Autonomous Schools. The World Bank Group. Available on-line: http://www1.worldbank.org/education/globaleducationreform/06.GovernaceReform/06.05.CaseStudies/NiCaraguaOf.html

Edge, Karen. India’s District Primary Education Program (DPEP). The World Bank Group. Available on-line: http://www1.worldbank.org/education/globaleducationreform/06.GovernaceReform/06.05.CaseStudies/IndiaOf.h

Galiani, Sebastian / Schargrodsky, Ernesto. “Evaluating the Impact of School Decentralization on Education Quality”. Economia 2, Spring 2002, pp. 275-314 (Brookings Institution Press)

Paqueo, Vic / Lammert, Jill. Global Education Reform - Decentralization in Education, The World Bank Group, 2000. Available on-line: http://www1.worldbank.org/education/globaleducationreform/06.GovernaceReform/governace_ref.htm

Walberg, Herbert J. / Paik, Susan J. / Komukai, Atsuko / Freeman, Karen. “Decentralization: An International Perspective, Educational Horizons, Vol.78, No.3, Spring 2000, pp.153-164

Welsh, Thomas/ McGinn, Noel F. Decentralization of Education: Why, When, What and How?. UNESCO: International Institute for Educational Planning, Paris, 1999 Available on-line: http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001202/120275e.pdf