היבטים משפטיים ומנגנוני רגולציה באמצעות סטנדרטים – ישראל לעומת אנגליה

סיכום הרצאה מיום העיון שנערך במכון מופ"ת בנושא: "מדידה והערכה, אחריותיות ושקיפות ככלי ניהולי לשירות מערכת החינוך", 12 בינואר, 2005

בריטניה עשתה שינוי דרמטי בתחום ההערכה ומבנה מערכת החינוך שלה, וניתן לראות בדו"ח דברת הישראלי טביעת אצבע של המערכת הבריטית, שהיוותה "קדימון" עבור ישראל:
בעמ' 256 בדו"ח דברת ישנה התייחסות ראשונה להצעת חוק החינוך הציבורי החדש, אחד החידושים שנותנים לדו"ח הרבה כוח, לעומת ועדות קודמות, הוא ההתייחסות לשני תחומים שחשיבותם בתחום החינוך והשירות הציבורי עולה כל הזמן - ההיבט הכלכלי (מהיכן יבוא הכסף) וההיבט משפטי (חקיקה). בוועידת דוברת ישבו צוות כלכלני ומשפטנים שטיפלו היטב בשני התחומים.
כמו כן לראשונה ישנה הצעת חוק מפורשת בסעיף 29 המדברת על סמכות ואחריות מנהל בית הספר שהולכת וגדלה, ובהמשך ישנה הגדרה של הרשות הארצית להערכה (ראמ"ה).

ראשית יש להדגיש שהרפורמה הבריטית היא רפורמה מבוססת חוק. ברוח הגלובליזציה תפקיד המשפט בשירותים ציבוריים הוא תפקיד חשוב מאוד.  כאנשי מקצוע אנו מרבים להשוות בין ישראל למדינות אחרות, אך בבריטניה, בניגוד לישראל, יש מזה 20 שנה ממשלות שונות שהורכבו ממפלגה אחת, ולראש הממשלה יש תמיד 100 חברי פרלמנט ביתרון לעומת האופוזיציה.
לפיכך כוחן של הממשלות הבריטיות לחולל רפורמות גדול לעין שיעור מישראל וזהו הבדל משמעותי.

ממחצית שנות ה-80 בבריטניה מתחוללת רפורמה אדירה בחינוך. מקומה של ההערכה הוא מרכזי ברפורמות האלה, מכיוון שהממשלה שינתה תפקידה מגוף המחזיק בתי ספר ומכשיר מורים ומנהלים, לגוף שעוסק ברגולציה. הוא מגדיר את מסגרות העבודה של המערכת (frameworks). ישנו מעבר לתפקידי פיקוח ובקרה. לממשלה אין בעלות על בתי הספר, היא לא ממנה מנהלים או מכשירה מורים. לדעת גבתון מדובר בתהליך טוב מאוד.

הממשלה עוסקת הרבה בבקרה באמצעות גוף רב עוצמה בשם OFSTED –
Office for Standards in Education ("הרמא"ה האנגלי") שהוקם ב-1993 תחת ממשלת מייג'ור.
הפיקוח והבקרה בבריטניה הם מבוססי חוק -education act ) EA). התיקון האחרון לחוק משנת 1996 קובע את תפקידי המפקח הראשי על בתי הספר מטעם הוד מלכותה:

1. תפקיד המפקח הוא לעדכן את מזכיר המדינה לענייני חינוך על איכות התקנים, יעילות השימוש במשאבים, ועל ההתפתחות הגופנית, המוסרית, הרוחנית והתרבותית של התלמידים
2. לבצע ביקורות בבתי ספר בזמנים קבועים כפי שיקבעו על ידי מפקחים מורשים.
הפשטות של התפקידים מעידה על כוחו ועל עוצמתו.

מדובר ברפורמה מבוססת חוק, ולא חוזר מנכ"ל/פרויקט של משרד החינוך, ניסוי או מדגם. העיקרון הוא ש"אתה יכול לאהוב את זה או לבלוע את זה" - ההנחיה היא ברורה ליישום ולא המלצה פדגוגית.
הציבור מבקש דין וחשבון מבתי הספר הממומנים על ידו, ואין יותר מצב של "שירות הנשלט על ידי הספקים", כלומר אין יותר מצב שהמורה סוגר אחריו את דלת הכתה ואין שליטה על עבודתו.

ההערכה מתבצעת ב-4 תחומים על פי החוק הבריטי:
א. האם בי"ס מבצע את חובתו החוקית לקיים את תכנית הליבה.
ב. היקף ועומק של יתר תוכניות הלימוד בבי"ס.
ג. ניהול ומנהיגות בבי"ס.
ד. האם בי"ס נותן תמורה למימון.

הביקורת נעשית פעם ב-3 - 5 שנים, והחל מאפריל 2005 לא תהיה לגביה הודעה מראש בכלל (עד היום הודעה של 6 שבועות מראש).
צוות הביקורת מונה בין 10-20 אנשים, והביקורת עצמה נמשכת 4 ימים. אנשי הביקורת הם בד"כ פרילנסרים דרך חברות פרטיות שה-OFSTED מעסיק. המפקחים בודקים הכל בצורה המקיפה ביותר; כל מתקן בית ספרי, וכל היבט אפשרי בתכנית הלימודים והוראת המורים.
ביום החמישי הדו"ח כבר מוכן, ומוענק בו ציון מ-1-6 על פי ארבעת התחומים - כך נקבע מה יהיה גורל בית הספר.

על פי חוק את הדו"ח יש לפרסם בצורה רחבה, ולשלוח עותקים ממנו לגופים הבאים:
מנהל בית הספר
רשות החינוך המקומית
כל הורה של בית הספר (עותק מקוצר)
הספרייה הציבורית המקומית
העיתונות המקומית
עסקים ומוסדות חברתיים בעיר שעשויים למצוא בו עניין
מטה OFSTED בלונדון
כל חבר ציבור וכל אזרח במדינה. זאת באמצעות אתר האינטרנט: http://www.ofsted.gov.uk/reports

ב-1998 הורחבו מאוד סמכויות OFSTED, בעיקר להטיל על בית הספר אמצעים מיוחדים כאשר יש מצב של חוסר שביעות רצון ("special measures"), הכוללים העברה מתפקידו של מנהל בית הספר ומינוי חדש של מנהל מטעם OFSTED מתוך מאגר מנהלים מצטיינים הנקראים "super-heads". המנהל החדש יכול לשמש מחליף למשך שנתיים, ולאחר מכן ימונה מנהל במתכונת הרגילה. הדבר מזכיר מינוי כונס נכסים לחברה אשר פשטה רגל. במקרה חמור  ה-OFSTED יכול אף לסגור לגמרי בית ספר, בהתראה של שבוע ימים, ולהעביר את התלמידים לבית ספר אחר, אם ה-OFSTED השתכנע שגם החלפת המנהל לא תועיל לשיפור מצבו של בית הספר.

בעשר השנים הראשונות היתה בעיה מרכזית שבתי ספר הפכו "עבדים" בהכנות לביקורת של OFSTED. הוקם חדר-מצב בבית הספר אשר מתכונן במשך חצי שנה לביקורת, ולסייע למפקחים להגיע למידע המבוקש. מכיוון שמדובר בעבודה מפרכת, המנהלים החלו לשכור חברות פרטיות שיכינו אותם לביקורת ויסדרו את אותו חדר מצב וכיו"ב (ניתן למצוא רמזים לחברות כאלה גם בישראל, ככל שלבית-ספר יש יותר אוטונומיה תקציבית יוכל לעשות בהן שימוש). העובדים בחברות היו בדרך כלל עובדי OFSTED לשעבר, ונוצר מצב של הדלפות והונאות. לכן כאמור, ה-OFSTED למד לקח וביטל את ההתראות מראש לקראת הביקורת.

מדובר במנגנון עם חסרונות ובעיות, אך יש לו השפעה עצומה על מערכת החינוך האנגלית. מנקודת מבט המנהלים: א. אין יותר משרד חינוך, יש רק OFSTED  ב. אין דבר יותר גרוע מ-OFSTED ומצד שני אין דבר יותר נפלא ממנו, בעיקר בגלל שמערכת הבקרה הזו היתה כרוכה בשדרוג דרמטי של מנהלי בית הספר שהועצמו מאוד.

גם בדו"ח דוברת יש אמון גדול מאוד בציבור המורים והמנהלים, מתוך הנחה שהעוצמה העיקרית בתחום החינוך צריכה להיות ביחידת הקצה, וגם הכסף. הם אלה שיודעים הכי טוב איך לעשות חינוך טוב, יש לתת למנהלים המון חופש.

קיימת ביקורת על 7500 העובדים ב-OFSTED, כיוון שלא כולם אנשי מקצוע. צורת העסקה של מורים בבריטניה השתנתה באופן דרמטי, המורה הוא עובד של בית הספר ולא של משרד החינוך. יש להם חוזים ארוכי טווח, אך אין להם קביעות אלא בגיל מאוד מבוגר, כדי להבטיח שישמר סטנדרט גבוה בעבודה.

השכבה החלשה נפגעה ולא נהנתה מהרפורמה. אך באופן עקרוני המעמד הבינוני היה היעד העיקרי של הרפורמות והוא הנהנה העיקרי. הציבור בבריטניה מרגיש מעורב יותר בחינוך והופחתה הנשירה ממערכת החינוך.

גם על פי הצעת החוק בדו"ח דוברת, הראמ"ה אמורה להיות מוגנת מהתערבות ממשלתית, עם תקצוב שתקבע הכנסת ישירות ולא משרד החינוך, ועם סמכויות סטטוטוריות די רחבות, פחות מ-OFSTED, אך עדיין שימוש בחקיקה להגדרת מסגרות עבודה בהן יתאפשר לבית הספר חופש פעולה רב. לדעת גבתון יש צורך ביתר חקיקה לצורך עיצוב מערכת החינוך, כיוון שבמנגנון כמו ראמ"ה יש הרבה שקיפות להורים, תלמידים ואנשי מקצוע. רפורמות כדוגמת זו המוצעת בדו"ח דברת, מעניקות לדעת גבתון יותר בחירה ומתן מידע רב יותר לאזרחים.