משילות חלולה: מערכת החינוך במזרח ירושלים

רונן, י' (2018). משילות חלולה: מערכת החינוך במזרח ירושלים. משפט וממשל י"ט (2-1) 42-7.

המאמר סוכם בידי ד"ר דניאל שפרלינג ממכון מופ"ת

מאמר זה עוסק באופן שבו המדינה מתמודדת עם "משילות מוגבלת", דהיינו משילות נעדרת או חסרה על רקע התנגדות לשלטונה. המושג "משילות" מתייחס למובן הפורמלי של שלטון החוק, כלומר לתחולה השוויונית והאפקטיבית של הדין ושל מדיניות יישומו על הכפופים לו.

אין מחלוקת, שבמזרח ירושלים ישנה בעיה חריפה של משילות הבאה לידי ביטוי בהעדר שלטון חוק, באלימות רבה, במצוקה חברתית-כלכלית כתוצאה מהעדרם של משאבים שעל המדינה לספק וכיו"ב. הגורם למצוקה זו קשור בהזנחה ארוכת שנים של ההנהגה הארצית וההנהגה המקומית וגם בטעמים אידיאולוגיים של חוסר לגיטימיות הדדי.

חוסר הלגיטימיות במערכת החינוך במזרח ירושלים הוא התחום שבו ההתנגדות האידיאולוגית לשליטה ישראלית נתפסת כחזקה ביותר וקשורה לתפקיד החינוך בהנחלת ערכים בחברה. היא באה לידי ביטוי לא רק בהפרת חוק בוטה אלא גם בהתנגדות לעניינים שבמוסדרים בדרג המנהלי והמקצועי. דיון בנושא זה הוא חשוב גם לאור העובדה שבמזרח ירושלים כשליש מכלל הילדים הפלסטינים הם בני 3-18 הצורכים את שירותי מערכת החינוך המקומית. הוא גם קשור לעובדה כי מזרח ירושלים לא ידעה מעולם מדיניות ברורה בנושא השירותים החברתיים-כלכליים והמדיניות המוצהרת היחידה נגעה להחלת ריבונות על העיר המאוחדת ושמירת רוב יהודי.

המאמר פותח בדיון במעמדה המשפטי של ירושלים במשפט הישראלי ובמשפט הבין-לאומי והוא מתאר את חסר הלגיטימיות השלטונית של ישראל בקרב תושבי מזרח ירושלים. בתחום החינוך, חסר הלגיטימיות מתבטא בהתנגדות לאמץ את תוכנית הלימודים הישראלית ולהפעיל בתי ספר פרטיים. במאמר מתוארים שני סוגי תגובות להתנגדות זו: השלמה ובצדה התנערות מאחריות; תמרוץ כלכלי לנוכח מצבי מצוקה שונים של האוכלוסייה ששורשיה אינם קשורים למערכת החינוך באופן ישיר.

לקריאה נוספת ראו:

הוראת האזרחות בישראל: בין שסעים לנרטיבים

צעירים מירושלים המזרחית בהכשרת מורים

תוכנית הלימודים בספרות עברית לערבים: מ"שער להכרת תרבות ישראל" ל"מנוף לקידום חברתי-כלכלי"

כידוע, בקהילה הבין-לאומית ישנה התנגדות מוחלטת לסיפוח מזרח ירושלים על-ידי ישראל. סיפוח זה נתפס כהפרה של המשפט הבין-לאומי כיוון שהוא מבוסס על שימוש בכוח ולכן, קהילה זו מסרבת לתת לו תוקף מחייב. קהילה זו גורסת שהשטח אינו נמצא בריבונות ישראלית אלא כפוף לדיני הכיבוש. זאת ועוד, הסיפוח נתפס גם כמכשול פוליטי בפני השגת שלום בר-קיימא באיזור.   

נקודת המוצא של המאמר היא כי משילותה של ישראל במזרח ירושלים לוקה בחסר מהטעם שהממשל והמדינה לא נהנים מלגיטימיות בעיני האוכלוסייה. "לגיטימיות" במובן הזה נתפסת כמצב שבו האוכלוסייה מקבלת את הנורמות המשפטיות והחברתיות השולטות בנוגע לחלוקת הסמכויות והמשאבים ואף שבעת רצון מהן (Call, 2010). חסר הלגיטימיות נובע מעצם השליטה של ישראל בשטח ובממשל שהיא מחילה בו.

בעוד ששאלת סיפוחה של ירושלים למדינת ישראל עוררה מחלוקת לאחר תום מלחמת ששת הימים, היה ברור שיש להעביר את ניהול מערכת החינוך במזרח העיר לידי מדינת ישראל מבחינה מוסדית ותוכנית. לפני המלחמה, כ-60% מבין 22,000 הילדים היו רשומים בבתי ספר ציבוריים בבעלות ובניהול ממשלת ירדן. לאחר המלחמה תושבי מזרח העיר התנגדו לשתף פעולה עם המנהל הישראלי לקראת שילובם של בתי ספר אלה כבתי ספר רשמיים. גם בכל הנוגע לאימוץ תוכנית הלימודים הישראלית נראתה התנגדות. בנוסף, הדרישה להחליף את ספרי הלימוד של בתי הספר הפרטיים שהיו במזרח העיר בבעלות מוסדות דתיים נתקלה בסירוב ובחוסר שיתוף פעולה. כתוצאה מכך, המערכת יודעת שביתות, הפגנות והימנעות מלשלוח את ילדי מזרח העיר לבתי הספר. המערכת התיכונית לא תפקדה במשך כשנתיים.

המדינה מבינה, כי ניסיון לכפות התייצבות של הילדים בבתי הספר באמצעות הטלת סנקציות על הורים הייתה מדרדרת את העיר למהומה אלימה ועל כן היא אינה נוקטת באמצעי כפייה. ממילא, כפייה לא הייתה עשויה למלא את החסר, הנובע מאי-שיתוף פעולה. בנוסף, המדינה נמנעה מלנקוט צעדים מחשש לביקורת בין-לאומית בשל השינוי בסטטוס-קוו. לכן, המדינה נמנעת מלאכוף את חוק פיקוח על בתי ספר, תשכ"ט – 1969, שמכוחו ניתן היה, למשל להורות על סגירת מוסדות חינוך פרטיים. יתירה מכך, המדינה מחליטה להימנע מלהתערב באופן מנהלי במוסדות אלה בשל חשש מביקורת מצד פטרוני המוסדות הללו כמו הוותיקן, הווקף ואונר"א ומצד הקהילה הבין-לאומית הפוליטית. כך, עד לימינו, כ- 18% מתוך 105,000 התלמידים במזרח ירושלים לומדים בבתי ספר פרטיים, שאינם מתועדים במערכת החינוך הישראלית ולא קיים כל פיקוח או מידע על הלימודים הנעשים בהם.

לתפיסת המחברת, נכונות המדינה להשלים עם מערכת החינוך הפרטית במזרח ירושלים לחלוטין מעידה, שהשמירה על הסדר והיציבות החברתיים ועל יחסיה הבין-לאומיים של המדינה חשובים יותר ממימוש דיני החינוך. המדינה אינה מייחסת חשיבות רבה ליישום החוק על האוכלוסייה האמורה ומתעלמת מהפרתו. זאת ועוד, דחיית מעורבות המדינה בבתי הספר הפרטיים הייתה נוחה למדינה כיוון שהיא הסירה ממנה את הנטל הכלכלי הקשור בכך. 

בכל הנוגע להחלת תוכנית הלימודים הישראלית במזרח ירושלים, מוצעת בתחילת שנות ה-70 הצעה להחיל את התוכנית הירדנית במקביל לתוכנית הישראלית, אך הצעה זו נתקלת בקושי והיא אינה מצליחה למשוך את התלמידים בחזרה לבתי הספר המקומיים. בשנת 1976, הממשלה מאפשרת לתלמידים בבתי הספר הרשמיים לבחור בין תוכניות הלימודים וכל התלמידים בוחרים בתוכנית הירדנית. יוצא, שהניהול הפדגוגי של בתי הספר במזרח העיר נעשה על-ידי ירדן, לרבות קביעת תוכניות הלימודים, הספקת ספרי לימוד וניהול בחינת הבגרות. בעקבות ביקורת ישראלית על כך שהויתור על תוכנית הלימודים מהווה עלבון למדינה, מחליט משרד החינוך להוסיף את לימודי העברית והאזרחות כמקצועות חובה לצד התוכנית הירדנית. באמצע שנות ה-90 ובעקבות ההסכמים בין ישראל לאש"ף, הניהול הפדגוגי עובר מירדן לרשות הפלסטינית.

מבחינה פורמלית, המצב הקיים נמצא במסגרת דרישות החוק כך שכל בתי הספר במזרח העיר פועלים ברישיון. עם זאת, בכל הנוגע למשילות, המדינה אינה יכולה לממש את מדיניותה ולמשול, במיוחד לממש את מטרות החינוך הממלכתי, שאינו מבחין בין המגזרים השונים. אלה כוללות בנוסף לחינוך אוניברסלי ואזרחי גם חינוך לאזרחות נאמנה למדינת ישראל, הנחלת העקרונות שבהכרזת המדינה וערכיה של המדינה כמדינה יהודית ודמוקרטית, לימוד תורת ישראל, תולדות העם היהודי, מורשת ישראל והמסורת היהודית, הנחלת תודעת זכר השואה והגבורה, וכיבודם של ערכים אלה (אלחאג', 1996; הרבון, אבו עסבה ואבו נסרה, 2013).

לכאורה, ניתן היה לסבור שהימנעותה של המדינה מיישום דווקני של החוק במזרח ירושלים הולם עם מרכיב מהותי של הזכות לחינוך והוא חינוכם של ילדים בתרבותם שלהם (פרי-חזן, 2013). ואולם, ההיתר שניתן לאוכלוסייה במזרח ירושלים להשתמש בתוכנית הלימודים הירדנית או הפלסטינית אינו משקף מדיניות חינוך רב-תרבותית, אלא מהווה ויתור פוליטי שמטרתו הייתה להבטיח את עצם הישרדותה של מערכת החינוך באיזור זה.

יחד עם זאת, ישראל מבקשת עדיין להפגין שליטה בתוכנית הלימודים ובתכנים, שנלמדים בבתי הספר במזרח העיר. כך, מתקיים פיקוח על התכנים של ספרי הלימוד וכלי הוראה אחרים שבבתי הספר הרשמיים. אף שפיקוח זה נעדר אמות מידה ברורות, הוא נועד להסיר תכנים המסיתים נגד ישראל ונגד יהודים ולהפחית את הנראות של מעורבות הרשות הפלסטינית בניהול במסגרת מערכת החינוך במזרח ירושלים. כך, למשל נעשה מאמץ להסתיר את סמל הרשות הפלסטינית שמוטבע על ספרי הלימוד באמצעות מדבקה כדי ליצור רושם שהספרים הם ישראלים. למרות זאת, הנהלות בתי הספר וועדי ההורים מתעלמים לעתים קרובות מהדרישה להשתמש בספרי לימוד שעברו ביקורת ומקבלים ספרים מהרשות הפלסטינית, שלא עוברים ביקורת כזו.

המצב במזרח ירושלים אינו זוכה לתיעוד נרחב בתוכניות העבודה השנתיות של אגף החינוך לערבים במשרד החינוך ומראית העין של המשילות מתקיימת באמצעות העדר אזכור של מזרח ירושלים במסמכים הרשמיים.

בנוסף למצב המתואר, ניכרת אי השקעה של משאבים בפיתוח פיזי ואנושי במזרח ירושלים. כך, קיים מחסור חריף בכיתות לימוד המוערך בכ-2700 כיתות נכון לשנת 2016. עניין זה מביא לכך שילדים שנרשמים לבתי הספר הרשמיים נדחים עקב העדר מקום והם נאלצים ללמוד בתשלום – מה שמחריף את העוני של משפחות רבות, שממילא סובלות בקשיים כלכליים. המחסור בכיתות מהווה גם גורם לנשירה בחינוך העל-יסודי במזרח ירושלים. שיעורי הנשירה במקום זה – 13% הוא הגבוה ביותר בישראל (כך, למשל שיעור הנשירה בחינוך העל-יסודי היהודי הארצי עומד על 2.6%). לנשירה גבוהה השלכות לעניין הפשיעה במזרח ירושלים והאלימות שבה, שממילא נמצאת בשיעורים גבוהים יחסית.

המחסור בכיתות לימוד במזרח ירושלים הוגדר, על-ידי בית המשפט העליון, כפגיעה חוקתית בזכות לחינוך ובזכות לשיוויון בחינוך (בג"ץ 5373/08 אבו לבדה נ' שרת החינוך). באותה הפסיקה, בית המשפט העליון חייב את המדינה ואת עיריית ירושלים למצוא פתרון לבעיית המחסור בכיתות הלימוד בתוך חמש שנים, שאחרת יצטרכו לממן את עלויות הלימוד של אלה הלומדים במוסדות פרטיים, בלתי רשמיים. נכון לשנת 2016-2017, משרד החינוך טרם נערך ליישם את פסק הדין וכך רק 1209/1633 פניות למעבר מבתי הספר הלא-רשמיים לבתי הספר הרשמיים התקבלו.

המחסור בתשתיות בחינוך תואם להשקעה הכספית הנמוכה יחסית שיש בחינוך במזרח ירושלים. כך, בעוד שבמזרח ירושלים מתגוררים יותר מ- 40% מהתלמידים שמנהל החינוך אחראים עליהם, רק 20% מתקציב המנהל מיועד לאיזור זה. בדומה, רק 13% מתקני הפסיכולוגים החינוכיים מוקצים למזרח ירושלים ורק 8 תוכניות למניעת נשירה (בהשוואה ל- 21 בחינוך היהודי בירושלים). לטענת המחברת, הזנחת תחום החינוך במזרח ירושלים משקפת את ההזנחה הכוללת של המדינה באיזור זה – מה שמביא, למשל לשיעורי עוני גדולים פי 3.5 במשפחות הפלסטיניות בירושלים לעומת שיעורים אלה במשפחות היהודיות בעיר.

המשבר הכלכלי במזרח ירושלים משפיע גם על תחום החינוך. מוקד אחד קשור במעבר וולונטרי מסיבי של תלמידים מבתי ספר פרטיים לבתי ספר רשמיים של מדינת ישראל. הטעמים לכך קשורים לחינוך חינם בבתי הספר הרשמיים ולמוניטין שצברו בתי ספר במיוחד בימי האינתיפאדה הראשונה. כן תרמה לכך היחלשותם של גורמים, שהרתיעו בעבר הורים מלשלוח את ילדיהם לבתי הספר הרשמיים, למשל ביטול שלילת תוכנית הלימודים הירדנית בבתי ספר אלה והתפתחות תפיסה חדשה לפיה הליכה לבתי ספר אלה אינה פסולה מבחינה לאומית לאור קיומם של תאים פוליטיים פלסטינים בבתי הספר.

מוקד שני נוגע להחלטת משרד החינוך להסב בתי ספר פרטיים למעמד של בתי ספר מוכרים לא רשמיים וזאת כדרך להגדיל את השפעתו בבתי ספר אלה. בתמורה למימון ממשלתי ולהמשך נראות של עצמאות ומעמד של מוסדות פרטיים אלה הפכו להיות תחת פיקוח עירוני. כך, מספר הלומדים במערכת החינוך המוכר ולא-רשמי עלה מ-2000 ל- 44,000 בין השנים 2001-2011.

החל משנות ה-2000 גובר עניין התושבים במזרח ירושלים בהשתלבות בסדר הקיים בעיר על רקע התעצמות ההפרדה בין מזרח העיר מהגדה המערבית שהגיעה לשיאה עם הקמת גדר ההפרדה אשר מקשה על המעבר לגדה המערבית ויוצרת תלות גדולה יותר של התושבים בשירותי מזרח העיר. תופעה זו מביאה מצדה לכך שהמדינה ומשרד החינוך בפרט מבקשים להגביר את מעורבותם ושליטתם בחלק זה של העיר.   

במקביל, ככל שתלות התושבים במזרח העיר בשוק הישראלי גוברת, כך נעשית השלמה שעל הילדים באיזור ללמוד בתוכנית הלימודים הישראלית, שמשקיעה משאבים גדולים יותר בהוראת העברית, מותאמת לדרישות של מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל ומזוהה יותר עם מערכת הערכים, שנדרשת לצורך מציאת הזדמנויות עבודה ולימודים וניצולם.

כתוצאה מכך, ממשלת ישראל מציעה תמריצים כלכליים לבתי הספר הרשמיים והלא-רשמיים כדי לאפשר הוראה בתוכנית הישראלית כחלופה מלאה או חלקית לתוכנית הפלסטינית. דוגמה לתמריץ כזה היא "התוכנית להגברת הביטחון האישי ולפיתוח כלכלי-חברתי בירושלים לטובת כלל תושביה", שאומצה בשנת 2014. תוכנית זו מציעה תוספת שעות לימוד לכל בית ספר שיעבור לתוכנית הישראלית בהיקף מלא או חלקי, תוספת שעות יעוץ, שעות השערה במוזיקה ובאמנות, השתלמויות מורים ועוד.

כפועל יוצא, נכון לשנת 2017-2016, 23 בתי ספר אימצו את התוכנית הישראלית לבגרות (מתוך כ- 180 בתי ספר). במקביל להגדלת מספר התלמידים הבוגרים את התוכנית הישראלית, התוכנית מקצה יותר מרבע מתקציבה להנגשה להשכלה אקדמית ועוד כ-4 מיליון ₪ למניעת אלימות. פחות מרבע מתקציב התוכנית מחולק לטובת מניעת נשירת תלמידים, תגבור הוראת עברית ומיומנויות מחשב. עם זאת, כיוון שהתקציב לתוכנית מגיע על-חשבון ולא בנוסף לתקציב השוטף, שמיועד לבתי הספר, בתי ספר שלא מאמצים את תוכנית הלימודים הישראלית ייפגעו מתוכנית הפיתוח. פגיעה זו חריפה לנוכח העובדה שהמשרד לענייני ירושלים הורה להעביר תקציב של יותר מ- 20 מיליון ₪ לשיפוץ ולפיתוח בתי ספר שילמדו את התוכנית הישראלית. לטענת המחברת, פגיעה זו עולה כדי אפליה כנגד תושבי מזרח העיר שלא מעוניינים לעבור לתוכנית הלימודים הישראלית. עוצמתה הגדולה קשורה גם בדילמה שבה מצויים תושבי העיר הנובעת מכך שהמוסדות המובילים בגדה המערבית, אוניברסיטת בית-לחם ואוניברסיטת ביר-זית לא מוכנות לקבל כסטודנטים תלמידים שמחזיקים בתעודת בגרות ישראלית.

הצטמצמות הפער בין הדין למדיניות החינוך במזרח ירושלים נעשית לאור עלייה ברישום לבתי הספר הרשמיים ללא קשר לתוכנית הלימודים בהם, שאינה ביטוי לאימוץ אידיאולוגיה או ערכים ישראליים. זו קשורה בעיקר בצורך להוכיח קשר פעיל לעיר כדי לשמור על תושבות באמצעות, בין היתר רישום לבית ספר רשמי.  

לסיכום, מאמר זה מראה כי אף שלמדינת ישראל כוח גלוי במזרח ירושלים, משילותה בתחום החינוך נותרת חסרה. המדינה מנסה להתמודד עם בעיה זו באופן חלקי. הטענה היא, שעמידה על אכיפת הדין כלשונו עלולה להביא להסלמה שבסופה ישראל תאבד את שליטתה האפקטיבית. אף שכוחה של המדינה גדל עם הכפפת בתי ספר רבים לפיקוח עירוני והכנסתה ההדרגתית של תוכנית לימודים ישראלית מתעורר ספק אם סמכותה גדלה. בכל מקרה, נטען שהשינויים החלים באוכלוסייה הפלסטינית לא משקפים לגיטימציה של השליטה הישראלית אלא מצב של אין ברירה ושיקולים פרגמטיים.   

ביבליוגרפיה

אלחאג', מ' (1996). חינוך בקרב הערבים בישראל: שליטה ושינוי חברתי. ירושלים: מאגנס.

בג"ץ 5373/08 אבו לבדה נ' שרת החינוך (נבו, 6.2.2011).

הרבון, ע', אבו עסבה, ח' ואבו נסרה, מ' (2013). החינוך הערבי בישראל: תביעה למשאבים חומריים או מאבק על משאבים אידיאולוגיים? סוציולוגיה ישראלית, יד, 311-289.

פרי-חזן, ל' (2013). הזכות לחינוך: קווים לדמותה בעידן של מהפכה חוקתית. משפט ועסקים, טז, 233-151.

Call, T.C. (2010). Beyond the "failed state": Toward conceptual alternatives. European Journal of International Relations, 17, 303-326